近年来，欧盟在数字领域动作频频。从《通用数据保护条例》《数字市场法案》《数字服务法案》到《人工智能（AI）法案》，一整套以监管为核心的立法体系相继落地，欧盟在全球数字治理舞台上展现出前所未有的规则塑造能力，“布鲁塞尔效应”成为欧盟影响世界的新名片。然而，在规则繁盛的背后，是技术创新的相对滞后，这也导致外界往往将欧盟数字技术领域发展落后与过度监管相关联。实际上，与外界普遍认为欧盟只注重监管不重视发展的刻板印象不同，欧盟在促进数字技术发展方面也制定了大量政策，如《数字单一市场战略》《数字欧洲计划》《2030数字指南针》等。但是，与强监管所取得的成效相比，促发展的举措却未能取得相应进展，这反映出欧盟在治理机制、市场结构等方面的深层次问题。

欧盟《数字市场法案》迫使苹果公司对App Store进行了一系列重要调整。其中，允许开发者在其应用程序中提供替代支付选项是关键一环。

欧盟一向善于以制度力量弥补实力短板。面对全球数字竞争加剧的现实，欧盟选择以监管先行的方式确立国际影响力，其核心思路是以立法塑造秩序，以规则主导竞争。

一是主权导向的制度建构。以《数字市场法案》和《数字服务法案》为代表，欧盟通过确立“守门人制度”对大型科技公司实施精准监管，阻止其在平台经济中的垄断行为。其中，《数字市场法案》聚焦市场公平竞争，将年营业额超75亿欧元或市值超750亿欧元、且用户超4500万的平台定义为“守门人”，禁止其实施算法自我优待、限制用户卸载预装应用、阻碍第三方服务互操作等行为，并强制开放数据接口以促进竞争，违规者最高处以全球年营业额20%的罚款。《数字服务法案》侧重用户权益保护，要求平台对虚假信息、仇恨言论等非法内容履行主动审查义务，禁止基于敏感数据的定向广告，并规定超大型平台需公开广告算法逻辑、设立独立合规部门，违规者最高面临全球年营业额6%的罚款。2024年欧盟出台的《人工智能法案》首次将AI纳入风险分级管理体系，具体分为不可接受风险、高风险、有限风险和最低风险四类，不可接受风险的行为被明确禁止，比如通过算法给公民打分、在公共场所实时进行人脸识别监控等。高风险系统如医疗诊断、自动驾驶等与人身安全密切相关的领域需要严格监管，必须提供详细的技术说明文档、定期评估潜在风险以及全程有人工参与监督。此外，生成式AI需遵守透明度和版权要求，通用AI模型需满足额外安全标准。法案还设立了监管沙盒，支持创新的同时确保安全。违反规定的企业将面临高额罚款，最高达全球年营业额的7%或3500万欧元。该法案提出了从高风险应用审批到算法透明化的全链条监管，被视为“全球首部AI基本法”，适用于所有与欧盟市场存在连接点的AI产品及服务。这些举措体现出欧盟以法律手段维护数字主权的决心。二是规则外溢的机制化效应。欧盟拥有全球最具吸引力的单一市场，跨国企业为了进入这一市场，往往被迫调整全球合规策略，欧盟标准从而形成事实上的国际标准。这种外溢效应使欧盟的规则在全球范围产生连锁反应，例如，《数字服务法案》的内容监管要求被多国立法借鉴；《通用数据保护条例》推动了全球数据隐私保护立法浪潮，该条例适用于所有处理欧盟公民个人数据的组织，无论其是否位于欧盟境内，要求企业以合法、透明方式收集和使用数据，并赋予用户知情权、访问权、删除权或称被遗忘权及数据可携带权等核心权利。条例强调数据最小化原则，禁止过度收集，并规定企业需在72小时内报告数据泄露事件，违规最高可面临全球年营业额4%或2000万欧元的罚款。欧盟由此在数字治理领域形成了制度输出的路径依赖。

三是价值观驱动的制度输出。欧盟强调技术应以人为本，在数字立法中嵌入人权保护、平台问责、隐私安全和可持续发展的原则。与美国的自由市场导向、亚洲地区国家推动模式不同，欧盟试图以“价值观政治”塑造数字秩序，通过规范和伦理构建自身的国际话语权，这些制度创新为其赢得了“规则领袖”的地位。

欧盟对数字领域的监管产生了很强的“布鲁塞尔效应”，而不容忽视的是，实际上其对发展以数字技术为核心驱动力的数字经济，同样富有雄心。近十年来，欧盟制定了十几项相关政策，通过《数字欧洲计划》、复苏与韧性基金（20%用于数字转型）、《欧洲芯片法案》等多项资金计划，以及《欧洲数据战略》《2030数字指南针》等战略框架，系统性支持数字技术发展——涵盖基础设施升级、技术研发、企业数字化转型和数字技能培训。

但这些促发展的举措在执行过程中面临巨大挑战，影响既定目标的实现。因此，导致欧盟数字技术发展落后的不仅是过度监管，还有发展体系存在的深层次问题。

一是欧盟的发展政策受制于多层次治理体系的结构性矛盾。欧盟的权能来源于成员国通过条约让渡的部分主权，但在数字技术等关键领域，核心决策权仍掌握在成员国手中。这使得《欧洲工业数字化战略》等蓝图虽被提出，但由于治理结构与决策机制的问题，面临政策协调困境，难以形成统一合力。这种“决策在布鲁塞尔，执行在各国”的模式，造成政策推进缓慢，应对挑战时常常显得犹豫不决。

二是数字单一市场建设面临欧盟内部数字鸿沟。单一市场是欧盟一体化的核心成果，但在数字领域，这一目标尚未真正实现。欧盟内部数字基础设施建设和技能水平差异显著，例如，德国光纤网络覆盖率超过70%，而部分东欧国家仍不足30%；北欧数字技能普及率在80%以上，南欧则不到一半。各国在税收、数据流通和投资政策方面仍各自为政。这种碎片化局面削弱了欧盟科技企业的规模化潜力。数据显示，欧盟独角兽企业数量不足美国的七分之一、中国的五分之一，且不少被美资或亚资并购。在这种情况下，欧盟的科技生态难以孕育出能够与硅谷或深圳比肩的创新中心。

三是数字发展目标宏大但实际投入有限。2021～2022年间，欧盟数字预算中用于技术研发的部分不足三分之一，其余大部分用于执行监管措施和合规体系建设。结果是，欧盟在AI算法、半导体制造、云计算等关键领域持续依赖美国技术。95%的欧洲云服务运行在Amazon Web Services、Microsoft Azure等美资平台上。更值得注意的是，欧盟严苛的监管体系也在一定程度上阻碍了外部技术流入，形成规则越强、技术越弱的恶性循环。欧盟在制度上拥有主导权，却在技术上愈发被动。

面对规则优势与数字实力的反差，欧盟近年来开始反思。如何在保持制度权威的同时重振技术创新，成为布鲁塞尔和成员国共同关注的核心议题。欧盟开始探索从防范性监管转向创新友好型治理的路径，在风险控制与技术突破之间寻找新的平衡点。简化立法程序、缩短审批周期、强化政策协调，是释放创新活力的关键。欧盟委员会已提出设立“数字试验区”，允许企业在受控环境下测试新技术；部分成员国也探索“AI沙盒”模式，以减轻初创企业的合规负担。这样的灵活机制，或将成为欧盟打破制度僵化的突破口。同时，重构资源配置，扶持本土创新。面对拥有全球领先的科研体系、却缺乏将科研成果转化为商业价值的能力的情况，欧盟提出要扶持初创企业、促进产业与高校合作、构建开放式创新网络，这将是重振欧洲数字竞争力的关键。欧盟正计划设立类似“欧洲AI创新基金”的项目，支持本土企业在大模型、量子计算、绿色数据中心等领域实现突破。这一方向若能落实，有望重建欧洲科技生态。

然而，与美国将数字技术视为霸权支柱，中国将信息化、数字化和智能化视为中华民族面临的历史性机遇不同，欧盟对数字技术的理解缺乏应有的战略性，更多体现为工具性视角。这与欧盟长期处于数字技术发展的第二阵营，缺乏对数字技术所产生的系统性、全局性影响有足够认知有关，欧盟在工业化时代的发展成就也限制了其自我革命的勇气。因此，欧盟由于尚未充分认识到数字技术将使国际体系发生结构性转型，无法下定决心真正投入到数字战略自主建设当中。

欧盟要想在数字技术领域真正实现战略自主，必须摆脱对美国的完全依赖，发展自身实力，并且在中美两个数字大国之间采取更加平衡的合作姿态。这不仅有利于欧盟利益最大化，也有利于数字技术和平发展。

中欧在数字领域的互补性为双方合作提供了现实基础。中国在5G应用、工业互联网、电子商务等方面拥有成熟技术和市场经验，可助力欧盟中小企业实现数字化转型。例如，华为与德国巴斯夫合作建设的5G智能工厂、阿里云为法国零售业提供的数字化方案，均体现了这种合作潜力。同时，欧盟在绿色计算、节能数据中心、碳足迹追踪系统等领域具有优势，可补缺中国的部分短板。

未来，双方可以进一步推动在人工智能伦理、数据流通安全等领域进行标准互认。这不仅能降低跨境运营成本，而且有助于构建更具包容性的全球数字治理框架。此外，中欧还可在半导体、量子计算、数字包容等前沿技术领域开展联合研发。以RISC-V开源架构为例，双方合作有望减少对美技术依赖；在多语种AI模型研发上，欧盟的算法优势与中国的数据资源相结合，可构建更公平的全球数字生态。