张蕴岭:山东大学国际问题研究院院长，中国社会科学院学部委员

朱锋:清华大学战略与安全研究中心特约专家、中国论坛特约专家，南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系学院院长

樊小菊:中国现代国际关系研究院东北亚研究所所长、研究员

导语：分析百年大变局下的东北亚之变，探讨建立在区域认同共识基础上的东北亚区域秩序构建。东北亚仍然处在多种矛盾交织、充满风险的历史性转变进程中，在中美战略博弈态势下，以美日韩构建准军事同盟和俄朝加强战略合作为主要表现，呈现“组团对抗”式的地缘政治紧张局面。“特朗普2.0”时代正式开启，给美国及国际社会带来强大冲击。特朗普实施新一轮权力扩张主义，对东北亚区域安全构成新挑战。东北亚亦面临新机遇，存在求稳止乱、维护和平与发展的意愿。东北亚格局正在酝酿新的变化，在区域认同共识基础上进行区域制度构建，是走向新东北亚的可行路径。

如何认识东北亚地区局势与未来发展，存在不同观点和认识方法。笔者在此以区域认同的认识方法，对东北亚地区局势与未来发展进行分析。

（一）东北亚的区域认同

东北亚是个地缘区域，基于特殊的地缘处位，所在各国都是互为搬不走的邻居，有着长期的和非同一般的联系。由于复杂的历史，各国对于相互间关系给予高度重视，对于区域认同存在很大差异。

区域认同基于两个基本要素：一是链接性，即区域所在国家有着比其他区域更为紧密的联系；二是利益性，即从所在区域中获得比其他区域更大的利益。链接性的基础是地缘关系，东北亚陆海接连，这种近地缘链接为各国间人文和物品交流提供了便利条件，形成了具有特殊联系的地区。如果说链接性是国家与社会对区域认同的基本条件，那么利益性则是国家与社会对区域认同的必要条件。由于区域能提供更多利益，或者对其利益产生很大影响，所在各国不仅愿意承认地区的身份属性，而且愿意为创建区域秩序做出努力。以此为基础，各国对区域的身份认同性会推动区域认同共识，而认同共识是地区各国开展合作、推动区域更强链接与区域合作制度建设的内在动力。当然，由于各国对区域认同与区域战略定位的不同，形成共同的区域共识并不容易。因此，区域共识和基于共识的区域制度构建并非是一种自然结果。历史上，区域性制度构建主要是强国推动的，其形式主要是强国治下的帝国，帝国争夺成为制度转变的主要驱动力。

东北亚历史上长期存在大国主导的区域秩序。在古代，作为东北亚综合实力最强的国家，中国曾构建起区域秩序，这一被称为“朝贡体系”的东北亚秩序需要两个基本条件：一是主导国实力强大，可为其他国家提供利益；二是其他国家对主导国地位的认同与服从。一旦其中一个条件发生变化，就会产生动荡与转变。“朝贡体系”崩塌主要因为当时中国自身衰落。

近代，世界进入帝国主义争夺时代。日本利用实力谋求主导区域关系与秩序，侵占了朝鲜半岛，并进犯中国，推动构建“共荣圈”。日本战败后，东北亚理应开始构建不同于大国主导的区域秩序，但是东北亚陷入冷战对抗。美国进驻东北亚，与日本和韩国构建了军事同盟；朝鲜半岛分裂，出现了两个对立的国家；中华人民共和国建立了社会主义制度，中苏结盟，朝鲜战争爆发，形成了两个集团的对抗。由此，东北亚成为了一个被割裂的地区，各国对区域的认同没有了地缘基础支撑。

中苏政治分裂，特别是中国改革开放，打破了冷战两极对抗格局，推动了“跨集团”的关系构建。中日实现邦交正常化[①]，推动了多重关系交往。冷战结束后，中俄、中韩关系发展，曾作为敌对国家的中日韩之间经济关系得到快速发展，政治关系也得到改善。但是，三国关系与利益连接主要是建立在双边基础上。尽管后来建立了中日韩三方合作机制，但该机制并没有形成区域构建共识。究其原因：一是三国对于区域的定位与战略没有形成共识，二是域内国家朝鲜、蒙古国并未参与其中，没有形成与中日韩三国合作机制的利益与认同共识。尽管俄罗斯在东北亚地区有着面积巨大的地缘基础，但其对东北亚地区的参与主要是基于自身战略利益。

东北亚有着特殊的历史与近代结构，地区认同共识的形成与其他地区不同。从发展角度看，东北亚首先需要实现国家间关系正常化，在此基础上各国逐步形成对区域利益与秩序构建的共识，只有这样才可以合力推动地区关系、秩序与合作基础上的区域构建。欧洲区域联合是基于各国对二战惨痛教训的利益认同所形成的区域认同共识。二战后，几个欧洲国家基于认同共识推动欧洲联合，以区域联合避免再生战，实现区域可持续和平与发展，在进程中逐步增进国家对地区认同的共识。欧洲联合始于几个国家建立煤钢联营，如今已经建立起具有综合区域治理功能的欧盟，大多数欧洲国家都参与其中，维护了区域成员内的和平与发展。尽管地区环境条件不同，东南亚地区制度构建，即东盟的成立与发展，也基本上沿袭少数国家基于共识先行、在进程中逐步扩大与深化的路径。通过东盟的建立，各国逐步加强了区域身份认同，并在此基础上构建了新的区域认同共识。历史上，东南亚无论作为一个地缘区域定位，还是基于利益地区链接，都不清晰和完整，其作为一个区域是在构建中逐步确立的。目前，中日韩合作还不是建立在地区认同共识的基础上，主要是建立在经济相互紧密连接的互利合作上，所以一时难以成为推动东北亚地区制度构建的驱动中心。可见，建立在区域认同共识基础上的东北亚区域制度构建，还需要经历一段较长的历史转变过程。

（二）东北亚局势与未来发展

东北亚处在历史性转变进程中，多种因素并发，呈现不稳定、不确定的局面，发生冲突的风险仍然存在。

中国因素增强。在综合实力不断增长的基础上，中国对区域局势走向具有越来越大的掌控力和导向力。这种掌控力与导向力建立在两个变量互动的基础上。首先，中国自身，即中国实力不断增长，对地区事务的参与和影响增大，阻止局势变坏，推动走向和平与合作方向发展的能力提高。中国不允许生战生乱，成为区域战略的基本定位。其次，其他国家的应对，即如何应对一个崛起的中国。出于历史与现实原因，其他国家对中国综合实力和影响力提升有着复杂的认知，对于中国经济实力提升所带来的收益是接受的，但对于影响力，包括竞争能力、军事能力和参与能力的提升，是具有戒心的。尽管不同国家的反应有很大不同，但对中国的警惕和防备似乎成为一种“准共识”。中国综合实力和影响力进一步提升是不可逆转的大趋势。在此情况下，东北亚国家会采取更为务实的态度，即采取灵活与“选项不选边”或“选边亦选项”的多样性选择，不与中国为敌，与中国发展互利关系，是一个主流选项。

美国是影响东北亚局势的重要变量。美国不是东北亚国家，但在东北亚有着特殊的存在和影响力。二战后美国介入东北亚事务，与日韩建立军事同盟，并在两国驻军。冷战对峙中，美国是一方主导者。冷战结束后，美国并没有改变在东北亚的深度投入和参与，与日韩的军事同盟不仅继续存在，而且仍在加强。美国对朝鲜的政策没有改变，对中国的战略敌视没有放弃，在中国综合实力不断上升的情况下，反而进一步加强，力图继续维护其主导者地位。随着多重力量和利益的转变，美国的主导力和地位逐步走向衰落。除了中国综合实力提升外，中日韩基于利益的互动及朝鲜半岛南北关系调整、俄朝互动等，都对美国在东北亚的地位和能力形成制约。为提升美国的主导性，拜登政府构建了美日韩三边合作机制，力图从政治、军事、经济、科技、供应链等方面加强在东北亚的主导力，但奉行“美国优先”的特朗普对此并不怎么认同。他更注重双边利益交换下的选项，如果达不到目的，可能以减少参与，甚至以减少驻军相要挟。在此情况下，日本、韩国都可能不得不为减少对美国的依赖进行选项。如果美国把在东北亚的战略取向定位在与中国对抗，则现实情况下，作为军事同盟国的日本、韩国难以像冷战时期那样与美国同步。从大趋势看，未来东北亚局势形成中美两极对抗阵营的可能性较小，美国的战略操作空间会缩减。从东北亚区域制度构建角度看，没有美国军事存在的东北亚，可能更利于推动区域认同的共识。

朝鲜半岛局势发展对东北亚局势影响极大。朝鲜拥核并提升导弹发射能力，改变了南北对抗的力量对比。而朝鲜放弃朝韩统一，把南北称为两个独立国家，则改变了双方对抗的定性。新态势下朝韩关系如何发展，关系到朝鲜半岛大局。如果韩国仍然推行以自身为主导的统一，则对抗性会增强。如果韩国放弃统一目标，接受两国状态下的关系构建，也可能会使朝鲜半岛局势趋于稳定，也许会出现“冷对立”下的“冷和平”。如果特朗普减少，甚至退出在韩驻军，则可能促使南北双方考虑构建一种新关系。当然，现在还难言特朗普政府会撤回在韩驻军，韩国也缺乏自信让美国退出。不过，从未来发展看，美国不应该长期驻军朝鲜半岛。没有美国驻军的朝鲜半岛对抗局势会发生改变，发生战争的几率也会大大降低。朝鲜与韩国对于东北亚有着强烈的区域认同，但缺乏认同共识。尽管较之朝鲜，韩国有着更强的区域制度构建意识，但对于如何使朝鲜参与区域构建存在认同上的偏见。

日本要做正常国家，其定位只能是和平取向。目前，日本靠绑定与美国的军事同盟增强自己安全，所以没有单独改变区域局势的能力，其在东北亚发挥作用的能力和影响也就受到限制。日本会驱动美国在东北亚制造更大的对抗吗？从自身利益看，日本并不能从局势动荡或冲突中得到好处。因此，对日本来说，东北亚局势趋于稳定与合作，符合其利益大局。新任日本首相石破茂看似在朝这个方向进行调整，但出于政治安全惯性和内外利益的综合平衡，其中包括如何与一个综合实力不断提升的中国相处，仍然存在诸多不确定性。基于多方面因素，日本对于东北亚区域的认同比较弱，一直力图通过创建更大的区域空间，在其中发挥作用，实现自身利益。早在帝国争夺时期，日本就提出了“大东亚”的概念。近年，日本先后提出“海洋国家圈”“自由与繁荣之弧”[②]及“自由开放的印太”等泛地缘区域概念，其此举既有历史的（侵略）原因，也有现实的（中国实力）原因。尽管如此，如果中日韩合作能够可持续，并且在进程中得到深化，则有助于日本的东北亚认同复归。

从现实看，东北亚仍然处在多种矛盾交织、政治安全局势充满风险的历史性转变进程中，但也存在求稳止乱、维护和平与发展的意愿。东北亚实现多力量对衡下的“冷和平”局面是可能的，如果在此基础上推动“温和平”，进而走向区域制度构建基础上的可持续和平也是有可能的，只是需要耐心，需要创造性思维。回顾“六方会谈”最后阶段，各方曾就研究构建长久的东北亚区域安全机制达成共识，尽管该共识昙花一现，但其意义是清晰的，即区域制度构建是走向新东北亚的一条可行路径。

“特朗普2.0”时代与东北亚区域安全新态势

2025年1月20日，特朗普就任第47届美国总统。在特朗普第二任期上任不到两个月的时间内，其内外政策给美国和国际社会都带来了强悍的、甚至是令人震惊的“特朗普冲击力”。“特朗普2.0”的东北亚政策将出现新的变化与调整，对东北亚区域安全构成新挑战和新压力。

（一）“特朗普2.0”时代新特点

首先，在“让美国再次伟大”口号和目标驱动下，特朗普正在美国制造一场深刻的政治和社会革命。上任当天，特朗普废除了几十项拜登政府的总统行政令，而且签署了一些旨在改变民主党政治与社会治理的行政决定，包括冻结美国对外援助、冻结美国联邦政府雇工计划、宣布进入能源发展紧急状态、大规模开发美国石油和天然气等。特朗普宣布冻结美墨边境移民流动，并要将近100万非法移民通过武装拘押遣送出境。特朗普还宣布废除民主党在美国推行了200年的DEI[③] 理念，解除少数族裔、同性恋和变性人等社会边缘人士在就学、就业、社保等领域享有的优待政策。特朗普还解雇了多位美国政府机构监察官员，禁止跨性别运动员参加女子体育赛事，停止变性人在美军享有的权益。马斯克提议关闭自由欧洲电台、美国之音，批评自由主义媒体《纽约时报》《华尔街日报》等。当前，美国右翼保守主义理念和行动正试图全面压制和改变美国左翼自由主义。

其次，特朗普全力支持马斯克领导的“政府效率部”执行联邦政府“瘦身计划”。特朗普的目标不仅是解散美国国际开发署、教育部、消费者金融保护局，还要解雇参与调查2021年1月6日“国会山骚乱”事件背后特朗普责任的美国司法部、联邦调查局等机构的政府雇员。他更是提出了准备对近200万美国联邦政府机构工作人员的“买断计划”。马斯克团队公布了美国国际开发署对外援助项目，指责绝大多数资金支出是浪费纳税人的血汗钱。马斯克团队更是获得了进入美国财政部查看官员薪酬和政府机构资金项目花费明细的资格。“马斯克效应”还扩散至美国国防部、中央情报局、国家安全局、联邦储备系统等国家机构。马斯克指责国防部数万亿美元资金去向不明。特朗普和马斯克这波操作表明，他们不仅给政府“瘦身”，而且检视联邦体制的缺陷和问题，这也给美国社会带来巨大冲击。民主党对此施以反击，指责特朗普政府在制造“民主进程的倒退和危机”。美国已有多名地方检察官及联邦法院法官对特朗普的“政改”行动提出指控或表示否定态度。短短不到两个月的时间，美国总统权力是否走向“独裁”，正在引发二战以来前所未有的行政与司法权力之间的争议。

再次，在对外政策上，特朗普旨在实施新一轮权力扩张主义，将美国地缘战略和地缘经济利益高度统筹结合，不再仅仅扮演美西方国家和美洲地区保护者角色，而是要实质性地应对和纠正所谓对美国利益的各种冲击。特朗普在就职演说中提出，美国要夺回巴拿马运河，并将香港长和公司在巴拿马运河的合法运营权视为中国在南美的“地缘政治扩张”。就职当天，特朗普宣布将墨西哥湾更名为“美国湾”，之后宣布将2月9日设立为“美国湾日”。在2025年2月4日与以色列总理内塔尼亚胡会面时，特朗普更是罔顾巴勒斯坦人的民族权力，提议要巴勒斯坦人离开加沙和约旦河西岸，移居到埃及等国家，由美国“接管”加沙地带。特朗普的“去巴勒斯坦人化”的中东冲突解决方案立即遭到了阿拉伯国家和国际社会的一致谴责。在收购、甚至不惜占领格陵兰岛的问题上，特朗普再三表示不是说说而已。在俄乌冲突问题上，特朗普强调会推进尽快结束冲突的计划，同时提出赤裸裸的资源换和平主张，要求乌克兰应将开发境内稀土等重要稀缺矿产资源的5000亿美元收益，用来补偿美国三年来对其各种援助支出。

最后，特朗普再度发动对国际社会的贸易战，利用美国的霸权霸道和实力优势，试图推翻自由贸易国际规则，为美国国内制造业的再工业化，以及增加联邦政府财政收入注入所谓的“关税动力”。2025年2月1日，特朗普政府宣布对墨西哥和加拿大商品征收25%的关税，对中国商品加征10%的关税。2月10日，特朗普政府又宣布对所有进口至美国的钢铁和铝征收25%关税[④]，并提出“对等关税”原则，完全违背世界贸易组织有关发展中国家在进出口关税税率上可以有所差异，以便支持和鼓励发展中国家经济成长的相关规则。与2017年特朗普第一任期相比，“特朗普2.0”时代发动的关税战显然决心更大、势头更猛。中国、墨西哥、加拿大都宣布了反制措施，欧盟也提出了应对举措。贸易战不可能有真正的赢家，会对全球经济发展及全球化态势带来沉重打击。

（二）“特朗普2.0”时代东北亚面临新挑战

在上述背景下，特朗普政府第二任期的东北亚政策究竟会出现什么样的变化与调整？面对一个更加本国利益中心主义、贸易保护主义和民粹主义的美国，东北亚区域安全走势究竟将面临什么样的新挑战和新压力？如何加强政策对话和磋商？面对一个气势汹汹、咄咄逼人的美国，如何保障东北亚持续稳定、和平与发展，已经成为东北亚国家共同面临的挑战。

从目前看，特朗普的东北亚政策连续性会大于调整性。这种连续性将主要集中在以下几方面。

首先，“印太战略”已经成为美国的全球安全战略中心，整个东亚地区更是美国的全球地区安全重心。美国不断加强在东北亚地区的军事部署，增强美国盟伴体系在东北亚地区的军事、外交和政治投入与关注，谋求在其主导下既保持对华战略监控与遏制，又打压和遏制俄罗斯与朝鲜军事与安全合作的深化，保持对朝鲜封锁与施压的同时，试图重启朝鲜半岛无核化进程等。可见，美国地缘战略架构难以出现实质改变。

其次，美国支持日本的地区性军事、外交和政治角色实质化、长期化及对区域的干涉化，升级美日同盟的地区安全影响，力压日本进一步扩大防卫开支，促进美日两国在地区安全战略上观念一致、行动一致，促进两国现有规划实质性推进。2024年，日本防卫开支占国内生产总值比重创二战后新高。2025年2月7日特朗普与石破茂举行白宫对话时，要求日本进一步增加防卫费至GDP的5%。短期看，日本防卫费快速增长的可能性不大，但近年美日同盟在东北亚的角色从美国为主、日本为辅，向“对等角色、双重责任”方向已经有了实质性迈进。在台海、朝鲜半岛等问题上，美日立场更加一致。对于推进与蒙古国关系，美日在扮演同等重要的角色。2025年2月7日，特朗普同石破茂在白宫会谈之后发表的《美日联合声明》中再次涉及台海局势，粗暴干涉中国内政，对中方进行无端抹黑指责。台湾问题是中国内政，更事关中国主权、安全和发展，是中国核心利益中的核心。特朗普第二任期刚刚开始，美日就试图联合在台湾问题上对中国施压和发难，进一步对台海局势缓和构成挑战。

再次，韩国尹锡悦政府从2022年5月上台以来顽固推行亲美和亲日政策，促使美日韩三边安全合作出现实质性深化。2024年12月3日，尹锡悦违背韩国宪法，发布紧急戒严令，试图抓捕共同民主党党首李在明等反对党议员。但在韩国立法机构和民众一致反对下，六小时后，尹锡悦宣布解除戒严。2025年1月15日，尹锡悦被韩国高级公职人员犯罪调查处逮捕。韩国首尔中央地方法院于2025年2月20日举行对总统尹锡悦涉嫌“内乱罪”的公审预备庭。下任韩国总统热门人选中，共同民主党党首李在明近期支持率稳居首位。但李在明涉及五项罪行起诉，一旦定罪即会失去竞选资格。目前，尹锡悦被罢免总统职位的态势恐难改变，之后韩国政局的变化值得关注。未来，韩国外交在一定程度上重新在中俄美日之间保持平衡是大概率趋势。尤其是“特朗普2.0”时代，美国以下两大动向让韩国政治精英十分不安。一是特朗普的贸易战将削弱和打击韩国制造业，尤其是影响高端芯片、钢铁及汽车对美出口，这给韩国经济带来新的不确定性；二是特朗普在竞选期间和就任后数次提到将恢复与朝鲜政府的接触和对话。特朗普第一任期，美朝举行了三次首脑会晤。韩国担心美朝首脑对话会降低韩国在朝鲜半岛问题上的重要性。当前，韩国代总统崔相穆的美国政策、东北亚政策难以出现实质性调整。崔相穆政府对“特朗普2.0”时代的应对将很大程度上延续尹锡悦亲美、亲日政策。

最后，朝鲜政府如何回应“特朗普2.0”时代美国的东北亚政策是值得研究的课题。2024年6月，俄罗斯总统普京访问朝鲜，两国签署《全面战略伙伴关系条约》，这是一个重要标志性事件。身处西方制裁和俄乌冲突久拖不决困境的俄罗斯，希望能强化与朝鲜的军事与安全合作，争取军事等支持。朝鲜希望获得俄罗斯的资金、粮食、能源和武器技术援助。拜登政府时期，美日韩通过联合提升对朝军事威慑，加强对朝经济打压，借助中美战略博弈和俄乌冲突，企图营造中俄朝重回朝鲜战争时期与美日韩对抗的氛围。中国坚持恪守联合国宪章宗旨和原则，反对“新冷战”，持续推动相互开放、合作发展的人类命运共同体，坚决反对阵营对抗和组建封闭的地缘政治小圈子。朝鲜提升防卫力量，通过开发中远程导弹、进行导弹试射，显示面对美西方制裁和孤立，通过加强核威慑来保护国家安全的基本政策。2024年，朝鲜向乌克兰战场派出上万军队。2025年2月，朝鲜又向俄罗斯运送了200门远程火炮。俄乌冲突爆发三年来，朝鲜成为俄罗斯火炮、弹药和短程导弹的重要支援方。中国坚定支持朝鲜半岛局势朝无核化方向发展。但在俄乌冲突久拖未决及朝俄加强战略合作背景下，朝鲜半岛重启接触与对话进程，事实上已与俄乌冲突能否结束捆绑在一起。特朗普即使想同朝鲜重启首脑对话，前提也是要在俄乌冲突出现阶段性解决方案之后。因此，朝鲜半岛局势短期内出现缓和的可能性不大。同时，由于尹锡悦上台后朝韩严重对立，所以如何保持朝韩非军事区的稳定，避免出现擦枪走火引发军事对抗，依然是未来管控朝鲜半岛局势的关键。

（三）东北亚国家应对之策

“特朗普2.0”时代对东北亚地区安全局势的冲击和挑战是多方面的，但同时也为东北亚各国加强合作、促进对话、推动建设地区安全多边主义进程提供新动力。面对美国在贸易、安全、外交、内政等诸多问题上政策的不确定性和挑战性，东北亚各国只有加强团结与合作，才能为保持区域和平与发展带来真正的生机与活力。2025年是世界反法西斯战争胜利80周年，对东北亚地区来说更是具有重要历史意义的一年。面对“特朗普2.0”时代带来的不确定性，东北亚国家需要思考以下几方面。

首先，共同推动地区安全合作框架的启动和发展。在区域经济合作方面，中日韩已建立三边合作机制；经济领域，中日韩同处《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）框架下；在安全领域，中日韩首脑年度会晤应重新机制化、常态化，要进一步探索区域安全合作原则和架构。通过域内国家共同参与和努力，摸索构建地区安全合作多边机制和原则，这是避免单纯依靠军事同盟，以及全面深化战略合作伙伴关系的重要方向。

其次，中日关系、中韩关系回暖不等于短期内中日、中韩关系全面改善。如何从根本上改变中日、中韩社会内部相互认知，加强和深化中日韩社会、教育、人文和科技互动与合作，是紧迫任务。在中美战略博弈持续的大背景下，中日、中韩关系改善有利于维护和保障各方利益，更有利于达成东北亚区域共识来共同对冲和缓解“特朗普2.0”时代带来的冲击，有益于三国抓住发展的战略机遇期。2025年是中日韩合作机制建立26周年，在RCEP示范效应下，中日韩自由贸易协定谈判需要尽快重启，三国共建美好未来的愿望面临新契机。

最后，在一些争议话题方面求同存异，降低或避免单边思路的审视和解读，采取缓和紧张的措施，是东北亚各国政府应该考虑的重要对策。例如，钓鱼岛争端对中日关系产生很大负面影响，台湾问题常被日本国内政治所绑架。近十年，日本政客频繁窜访台湾。为推动东北亚安全合作进程，我们可对敏感问题采取谨慎、求同存异的立场。近期，中国移除了安置在钓鱼岛周边海域的海洋和气候观测装置，这是缓和钓鱼岛争端、改善中日民间交往的建设性举措。在台海、钓鱼岛等问题上，日韩也要主动作为。推动命运共同体建设，是东北亚各国应对“特朗普2.0”冲击努力作为的共同目标。

东北亚地区变局未来走向

本文2025年3月27日首发于“国关圈”