孙成昊：清华大学战略与安全研究中心客座研究员

郑乐锋：清华大学战略与安全研究中心美欧研究项目青年研究员

12月2日，美欧举行“中国问题”双边对话机制的第二次高级别会议，重点讨论双方关于涉华政策协调的关键领域，涉及经济和技术问题、多边主义、安全、价值观等议题，还包括如何寻求与中国在利益一致的领域开展“以结果为导向的合作”。时隔半年，美欧再次启动这一协调机制，背后有何玄机？中美欧关系又将如何发展？

美欧协调进入“蜜月期”？

美国前总统特朗普任内，美欧龃龉不断，跨大西洋关系遭受严重冲击。但在单边对华竞争收效甚微之后，特朗普政府主动转向欧洲盟友，寻求协调涉华政策立场。2020年10月，时任国务卿蓬佩奥和欧盟外交与安全政策高级代表博雷利举行会谈，共同发起成立美国国务院与欧盟对外行动署之间关于“中国问题”的双边对话，并表示将在2020年11月中旬举行第二次高级别对话。当时双方试图将其打造成为讨论与中国问题相关的全方位论坛，但由于拜登赢得大选，第二次高级别对话未能如期举行。

欧盟对这一机制的看法和定位与美方有所不同，并不希望在中国议题上受美方主导。欧盟也意识到，涉华政策立场和方式可能成为美欧分歧之一，因此在美国现任总统拜登正式就职之前就努力提升相关议程的设置能力。在2020年12月发布的《欧美应对全球挑战新议程》中，欧盟承认双方应对中国问题的方式存在分歧，提出开启新的“中国问题”双边对话，为促进双方利益和管控分歧建立一个关键的协调机制。

作为回应，美国国务卿布林肯2021年3月访问欧洲时与欧盟外交与安全政策高级代表博雷利举行会谈，双方同意重启“中国问题”双边对话机制，作为双方讨论相关挑战和机遇的论坛。5月，欧盟对外行动署秘书长桑尼诺与美国常务副国务卿舍曼举行“中国问题”双边对话的首次高级别会议，并就经济问题、人权、安全、多边主义等议题成立六个工作组。

与特朗普时期美国不尊重欧洲的表象不同，双方此次表态充分尊重各自与中国关系的多样性，并强调美欧在投资、发展经济与中国合作的方式将保持持续接触和密切联系。这不仅反映出美国对华政策与特朗普不同的“再接触”状态，也体现出美国并不希望中国议题成为打入跨大西洋关系的又一个“楔子”。

但美国并没有放弃联欧对华的战略意图。根据此次会议的联合声明，双方不仅将对话机制作为处理中国问题的协商平台，也试图在更广阔范围内构筑涉华政策路线图。一方面，根据此前设立的六个工作组，双方表示将在价值观、全球标准、国际组织选举、供应链弹性、知识产权保护等议题加强合作，并在台海、南海问题上表示关切。另一方面，双方也认识到与中国开展外交的重要性，尤其是在利益重叠和有可能进行建设性合作的领域，包括气候问题、全球卫生以及伊核、朝核等议题。

关于中国问题的对话机制已经成为美欧整体协调机制不可或缺的一部分，美欧在跨大西洋安全事务、“印太战略”和中国议题上的多层次协调设计已经初见雏形，美欧协调在拜登执政之后正进入“蜜月期”。此次会议召开的同时，布林肯与博雷利也举行了会谈，就跨大西洋安全事务交换看法，而除了中国议题之外，舍曼也和桑尼诺就“印太”事务进行磋商并发布联合声明。

在美欧这一系列会议召开前夕，欧盟发布“全球门户”（Global Gateway）倡议，将在未来5年投入3000亿欧元用于全球基础设施建设。双方已经明确表示，希望对接各自的“印太战略”，并加强“全球门户”与“重建更好世界”倡议之间的协同作用，针对中国“一带一路”倡议的意涵不言自明。

“中国问题”能否成为美欧关系的“粘合剂”？

美欧“中国问题”对话机制始于特朗普任内，拜登执政后基本上全盘接手，又进行了调整升级，这充分说明加强与欧洲在中国议题上的协调已是美国两党共识，这一趋势将长期存在。拜登执政为重塑跨大西洋关系创造了比以往更多的机遇，但在如何应对中国挑战问题上，美欧仍然面临诸多分歧，而这也是双方急于协调的根本原因。

从本质上看，美欧在中国议题上存在“战略错位”。对于美国而言，拜登执政面临的挑战之一是如何重塑美国竞争力、弥合国内两党分歧、缓和政治极化趋势，引入中国议题既是拜登“治愈”美国、刺激国内发展动力的手段之一，也是摆脱“制度性危机”的尝试。从对外政策角度看，拜登政府将中国议题视为重振跨大西洋关系的抓手，也认为修复美欧关系将有利于美国赢得与中国的战略竞争。

然而，欧盟一直对拜登上任之初联合盟友应对“中国挑战”持谨慎观望态度，希望在中美之间保持一定的战略平衡。中美都是欧盟重要的贸易伙伴（2020年中国超过美国成为欧盟最大贸易伙伴），尽管美国是传统盟友，但欧盟不愿彻底倒向美国而摧毁与中国的关系。

在这一背景下，欧盟涉华态度表现出明显的复杂性，将中国定位为“合作和谈判伙伴、经济竞争者和制度性对手”，也会针对不同的事务和政策采取不同的方式与中国接触。从欧盟角度来看，重启美欧“中国问题”双边对话机制更多是为了避免双方对华政策分歧扩大，并没有改变欧盟对华政策的总体方向。因此，美欧也在联合声明中承诺“负责任地管控竞争与制度性对手关系”。

此外，美欧协调在很大程度上存在局限性，这源自二者自身问题，与中国无关。一是双方涉华政策的利益与关注点并不相同。拜登政府以“合作、竞争、对抗”三分法来定义中美关系，也试图将欧盟拉入“大国竞争”框架之内。但欧盟希望在国际事务中有更大的自主性和话语权，尽量避免在中美之间“选边站队”。

二是双方在安全、数字等领域仍有分歧甚至竞争。美欧一直标榜为“天然盟友”，虽然拜登执政以来与欧盟的交流明显加强，但双方互信危机并未彻底消除。阿富汗撤军引发的难民危机严重冲击欧盟周边安全，“美英澳同盟”（AUKUS）引发欧盟对美国在同盟体系内搞“小圈子”的质疑。双方在经贸领域也存在结构性分歧，作为推动经济复苏的新增长点，欧盟不断加快数字化转型步伐，却由于缺乏本土大型科技公司，在市场监管层面一直与美国科技巨头矛盾不断。

三是欧盟内部分歧将成为影响美欧协调效果的重要因素。拜登政府将价值观融合到对华战略之中，希望以意识形态划割新的全球“断层线”，与欧盟所追求的全球化背道而驰，也将加剧欧盟成员国之间在涉华议题上的分歧。

展望未来，美国也看到了欧盟成员国在中国议题上的分歧，将继续加大对德法意等欧盟大国的拉拢以及对立陶宛等带头挑衅中方利益国家的支持，希望逐渐将大国竞争灌输为欧盟对华政策主流。

美国希望在对华问题上加强引导塑造，而这种强势推动欧盟转向对华强硬的过程中，势必加大欧盟内部分裂，客观上将削弱欧盟团结。如果说，美国将中国视为“21世纪的地缘政治测试”，那么能否在涉华议题上与美国有所区隔甚至敢于说不，则将成为对欧洲“战略自主”的重要测试。

责任编辑：朱郑勇   

图片编辑：蒋立冬

校对：栾梦

文章2021年12月5日首发于澎湃新闻