樊吉社：清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院研究员
美国的军控政策正在发生新的变化，这种变化及美国与俄罗斯等国的相关互动也在进一步改变国际军控秩序。特朗普执政期间，美国在军控领域采取了多项颠覆性的政策行动，诸如退出伊朗核协议、《中导条约》《开放天空条约》，迟迟不肯延长《新削减战略武器条约》，等等。拜登入主白宫后，采取了一系列旨在纠偏的政策行动，例如，以闪电般的速度同俄罗斯达成共识，将《新削减战略武器条约》延长五年；启动与伊朗的谈判，试图回归伊朗核协议；完成对朝鲜的政策评估，尝试与朝恢复接触，等等。尽管如此，近年来美国的政策摇摆幅度之大，已经足以让国际社会担忧国际军控秩序的前景。
2021年3月15日，伊朗向外界展示了一座新的“导弹库”，并为该设施举行启用仪式。
“国际军控秩序”曾有的模样
军控涉及核武器、生物武器、化学武器、导弹等多个领域，本文主要讨论核军控相关的制度安排，也即国际军控秩序。一般而言，国际军控秩序由一系列军控条约和协定组成，由此确立了军控相关的基本规范，以及相对应的执行机制，同时主要大国支持这些条约、协定和机制。国际军控秩序与日常生活中的交通秩序异曲同工。按照适用范围，军控秩序大致包括即全球、地区、双边三个层次的秩序。
全球性军控秩序包括涵盖裁军、不扩散、核试验、核材料等所有领域的基础性条约和机制安排，具体体现为已生效的《不扩散核武器条约》《禁止核武器条约》《核材料实物保护公约》，已缔结但尚未生效的《全面禁止核试验条约》，谈了很久仍未达成共识的《禁止生产核武器用裂变材料公约》，以及相对应的机制，包括国际原子能机构、《不扩散核武器条约》审议大会、裁军谈判会议、《全面禁止核试验条约》组织等。国际社会在防范核恐怖问题上有很强共识，达成了一系列条约和联合国安理会决议，措施落实也比较到位。
地区性核军控秩序主要体现为世界各地建立的无核武器区，即，相关国家通过缔结条约和协议，共同承诺不研发、生产、部署、运入核武器。目前无核武器区已覆盖拉美、南太、非洲、东南亚、中亚和蒙古国。中东各国正就“中东无大规模杀伤性武器区”进行谈判，但进展缓慢。
除了地区性的制度安排，还有一些多边机制约束各国在核领域的行为，例如限制核材料出口的桑戈委员会、核供应国集团，防范核恐怖主义的核安全峰会、“防扩散安全倡议”等。
双边制度性安排主要存在于冷战期间美苏和冷战后美俄之间。两个核大国的军控谈判经历了一个演进过程：从冷战期间缔结《反导条约》限制研发部署反导系统，到冷战结束后谈判划线协定区分战区和国家导弹防御系统，再到美国退出条约；从美苏谈判第一阶段和第二阶段《限制战略武器条约》，到达成第一阶段和第二阶段《削减战略武器条约》，再到签署《莫斯科条约》《新削减战略武器条约》；从冷战期间谈判缔结《中导条约》到特朗普政府废止该条约。目前，美俄之间仅存一个刚延期五年的《新削减战略武器条约》。美俄在防扩散和防范核恐怖领域的合作也曾达到前所未有的深度和广度，后来两国矛盾日渐增多。两国经长期较量还形成了多个对话机制、争端解决机制、视察机制以及政策透明安排。
逐渐瓦解的共识
国际军控秩序能够建立并得到维持，主要是因为各国在军控问题上存在基本共识，包括：冷战两极格局决定了参与军控的国家数量少，易达成共识；有核国家重视发展进攻能力，并在防御领域采取克制政策，国家间的核关系相对简单；各国都意识到核战争打不得，也打不赢，因而要防止核冲突；大国在军控问题上存在基本默契，愿意管控扩散并开展有序竞争；无核国家和有核国家愿意接受《不扩散核武器条约》确立的“大交易”，实现和平利用核能、防扩散、核裁军三者之间权利与义务的平衡。
维系国际军控秩序的条件正面临诸多挑战。首先，国际军控制度建设的“黄金时期”一去不返。冷战结束后的第一个十年是国际军控制度建设高歌猛进的阶段，美俄达成核武器裁减条约，并计划谈判新条约以实现深度核裁军；各国同意无限期延长《不扩散核武器条约》，并谈判达成《全面禁止核试验条约》，计划谈判禁止为核武器或其他核爆炸装置生产易裂变材料的条约，即所谓“禁产公约”。此后，随着越来越多国家参与军控议题，以及美国致力于研发并部署导弹防御系统、国会拒绝批准《全面禁止核试验条约》，裁军谈判会议再无实质进展，军控制度化建设遭遇瓶颈。
其次，大国关系的调整与演变影响国际军控秩序的效用和效率。美国决意与中国、俄罗斯开展战略竞争，突出大国在战略领域的竞争乃至对抗关系，淡化在防扩散、防范核恐怖以及核安全问题上的共同利益，美国甚至出于地缘政治考虑，决定协助澳大利亚建造核潜艇。大国难以在核问题上展开协调合作，如果军备竞赛因此复活也不算意外。
第三，有核国家和无核国家间的默契动摇，共识被打破。无核国家放弃发展核武器，前提条件是有核国家承诺“真诚地”谈判全面彻底核裁军，并协助它们和平利用核能。然而，无核国家认为有核国家不愿支持无核国家发展民用核能，核裁军进展异常缓慢，同时有核国家过度热衷于防范核扩散。简言之，无核国家认定有核国家享受了太多权利却不愿履行相应责任和义务。无核国家为施压有核国家，经过不懈努力谈判达成并在联合国大会通过了《禁止核武器条约》，试图让核武器“非法化”，要求各国销毁所持有的核武器。
军控秩序前景未明
随着技术的进步与扩散，先进常规军事力量开始介入国家间的核关系，核关系复杂化阻滞深度核裁军。部分有核国家试图降低使用核武器门槛，核战争似乎不仅能“打”，也能“打赢”。大国战略竞争回归必然弱化各方军控合作。
形成于冷战时期的“旧秩序”面临国际政治的“新现实”，各国在核问题上形成的共识趋于消散，国际军控秩序面临解构的风险。特朗普执政期间，美国的政策似乎是要颠覆“旧秩序”；拜登执政后宣称要重建美国在军控和防扩散问题上的“领导地位”，似乎又要拯救“旧秩序”。
国际军控秩序走向何方难以预测，但无论是重构还是完善，都需关注先进常规武器对国家间核关系的冲击、外空和网络等新兴“域”与传统核关系的交叉、核领域攻防关系的演进、如何处理事实核武装国家与现存国际军控秩序的关系等问题。国际军控秩序发展前景将影响所有国家，中国也需审慎评估具体军控议题对自己的影响。
本文刊登在《世界知识》2021年第19期
