陈琪：清华大学战略与安全研究中心秘书长、社会科学学院教授

仇哲君：清华-霍普金斯双硕士学位项目研究生

2月1日凌晨，缅甸国务资政昂山素季、国家总统温敏及多位地方议员被军方扣押。缅甸随即进入紧急状态，由此前军方推选的副总统吴敏瑞担任代总统，国防军总司令敏昂莱实际接管国家大权。

军方此举与2020年11月8日举行的大选结果直接相关。此次选举中，执政党民盟以空前的优势拿下了国会绝大多数席位，而军方支持的联邦巩固与发展党（巩发党）则遭遇惨败。选举结果招致军方和巩发党强烈不满，质疑选举过程存在舞弊行为。在长达两个月的协商未果后，军方于1月26日表态“不排除政变的可能”。虽然此后一度有缓和的表态，但持续的政局紧张最终导致2月1日的变局。

近十年来，在缅甸军方主动引导的改革下，缅甸的民主化进程取得了空前的成果。2010年缅甸结束了军政府的统治，转而开展议会民主制的尝试。吴登盛政府进一步推动自由化与民主化改革，将昂山素季领导的最大反对党“全国民主同盟”吸纳进国会中。民主化进程的巅峰是2015年民盟压倒性的胜选，巩发党与军方接受了选举结果，并平稳完成了权力交接。然而，此次军方突如其来的行动，给这一看似成功的政体转型摁下了刹车键。

为何缅甸看似平稳的民主化进程横生变数？为何同样是民盟的压倒性胜选，军方在2015年和2020年做出截然不同的反应？当前的这一变数又给缅甸的未来带来何种影响？

当地时间2021年2月1日，缅甸首都内比都，军队封锁市内的一条道路。

两种民主化：军方和民盟不可调解的矛盾

本次政局剧变的根本原因在于军方和民盟对缅甸民主化进程存在不同的预期：军方希望通过主动转型延续并巩固自己的控制力，而民盟则希望在逐步深化的民主化进程中消除军方的影响。这使得2015年以来的“双头政治”注定是一个短期现象，而矛盾则越积越深，直至在当下爆发。

对于军方而言，2010年以来的放权并非是出于全心全意的主动民主化，而是为了缓解国内外压力及自身的合法性危机，从而被动引导转型。正如云南大学周边外交研究中心、缅甸研究院研究员李晨阳和云南大学缅甸研究院院长孔鹏指出，1988年以来掌权的缅甸军人政府面临着发展和合法性之间的两难困境：如果延续现状不谋求发展，国内不满将严重危及政权的存亡；若是推动经济社会变革，公民观念会随即发生转变，必然破坏当前政体的合法性基础。

自1990年否认民盟的选举结果之后，军政府在国内面临着与多个反对党的僵持及地方民族武装的叛乱挑战，国际上则受到长期的制裁痛苦。2007年僧侣带头领导的“袈裟革命”反映出军政府面临着空前的合法性危机。当时的领导人丹瑞将军痛定思痛，决心通过自发的民主化改革来缓解国内外压力，并最大程度地维护军队的利益。

为了引导军政府的威权转化为经由宪法和选举制度化的合法性权威，2008年军政府颁布了新宪法。这一宪法构成了其后选举制实践的基础，其中预留了多处巩固军队影响力、有助军方收归政权的规定。最具争议的是第14条，规定军方拥有25%的国会席位，436条则规定修宪需国会75%的议员同意。这意味着只有四分之三的国会席位是由选举产生，除非四分之三的席位均支持修宪，否则这一宪法规定的军方特权即不可更改。

军方还积极组建代表军人利益的政党，在之后的民选政府中依然维持自身影响力。2008年开始，军政府着力于将和平发展委员会下设的“巩固与发展协会”转型成为选举制中的政党，即后来的巩发党。大批军官中的精英分子被调往地方，作为维系“巩协”和地方联系的重要力量。这些军官后来成为巩发党的中坚。这一积极的筹备使巩发党在第一次大选中具有极强的竞争力。2010年在民盟因受限宣布退出选举后，巩发党成为第一大党。

军政府在缅甸的民主化转型中起到了至关重要的主导作用，但这一转型的主要目的是为了解决军方的合法性危机及最大程度巩固军方的势力和利益。对于昂山素季及其领导的民盟而言，这一“强军队弱政府”的局面显然是无法接受的。重返政坛之后，昂山素季及民盟将修改宪法中不合于民主原则的条款作为主要口号，直指2008宪法带来的缅甸转型道路问题。2015年胜选之后，民盟将缓和民族问题作为任期内的主要任务之一，这又牵动了军方的核心利益。

民盟和军队所秉持的两种民主化方向导致双方存在不可调解的矛盾，因而2015年以来的“双头政治”是双方妥协的结果，并不能真正化解矛盾。然而，可以提出的问题是，为何军方在2015年会同意让权，党派平稳交替，而在2020年败选后，军方采取了极端方式重新接管权力？

两场选举：军方的妥协与底线

此次军方的行动似乎表明，2015年的和平过渡是暂时妥协的结果，而民盟连续两次以绝对优势当选突破了军方的底线。

事实上，军方在2015年采取的缓和态度是令人意外的。与1990年否认民盟选举结果相反，6年前军方不仅接受了巩发党的失败，甚至有高层人士在选后发文称这次选举是伟大的胜利。为何军方会安心交出权力？

其中的缘由一是对国内外压力的妥协。吴登盛政府任内缅甸在政治、社会多个层面采取了较为激进的改革，取得了良好的成效，但2015年大选的民意所向早就预示着民盟胜选。不仅如此，相较于具有军方背景的巩发党，民盟在国际舆论上也获得了广泛的支持。巩发党最终仅取得了6%的议席，拒绝选举结果不仅会面临空前的舆论压力，同时也可能导致先前通过改革建立的合法性基础丧失殆尽。

二是对巩发党有信心，希望其可以在下一届选举中东山再起。巩发党的失败也可以归为内部矛盾和错误选举策略的结果，党内人士对于在下一届选举中东山再起依然抱有信心。巩发党具有更好的政治人才储备，新政府在一些职位上不得不依仗巩发党人士。甚至党内有乐观的声音认为，长期作为反对党的民盟不具备管理国家的能力，或许很快就会下台。对于军方而言，2008宪法保障其依然在修宪和民族缓和这两个涉及核心利益的问题上有充足的话语权，而文官政府不足以撼动军方的地位。

相较于其他可能的执政党，昂山素季的上台似乎也是当时军方所乐见的。虽然昂山素季一直抨击2008宪法和军队对国家的控制，她所采用的反抗手段始终是“非暴力”的，军方感觉民盟更加易于掌控。昂山素季在国际上的声誉也有助于缅甸摆脱美国等国家长期施加的制裁，找到经济发展的契机和窗口。

然而，2020年各方面因素发生了较大的改变。

过去5年里，昂山素季未能履行先前推动民族和解的承诺。虽然召开了多次21世纪彬龙会议，民族问题未能得到实质性进展，缅北的冲突甚至一度激化。民盟也未能妥善处理2017年爆发的罗兴亚问题，甚至导致了大量罗兴亚难民的出现。昂山素季的国际声望大幅下降，多国重启对缅制裁，其在少数民族地区的支持率也不复如初。在经济发展方面，民盟也未能交出合格的答卷。由于缺乏执政经验以及滥用亲信，2015-2020年缅甸的发展甚至不如吴登盛政府的巩发党执政时期。民盟成员在参政过程中，内部矛盾也逐渐加剧，腐败现象频出。

这种种因素使巩发党在2018年的中期递补选举中杀了一个回马枪，民盟的支持率则相较于2015年有明显下降。巩发党也加大了对败选的反思，加强内部改革，为去年的选举做了充分的准备，甚至得到了宗教领袖的站台。去年8月新冠疫情反弹更使民盟的处境雪上加霜，民调显示民盟很难取得2015年的成功，甚至有可能需要联合组阁。

然而，民盟在去年11月的选举中拿下联邦议会中超过八成的民选席位，比2015年还多6席，同时获得了省邦议会的绝大多数席位。巩发党则迎来了史无前例的惨败，相较上届选举联邦议会损失四分之一的席位，省邦议会更是只达到2015年的半数。这表明虽然民盟成绩平平，但选民给予了更大的耐心，对昂山素季的支持率有增无减。

与2015年不同的是，巩发党和军方对这一结果表达了强烈的不满。计票结束不久，巩发党便遽然发难，指责民盟在选举中存在舞弊行为。这表明，一方面军方及巩发党对此次始料未及的惨败恼羞成怒，另一方面民盟再度以高票连任已突破了军方的底线。

民盟在议会的绝对多数虽不能直接影响到军方在修宪和民族和解问题上的话语权，却使得民盟可运用这一优势否决其他领域的决策。这很大程度上限制了军方的影响力。此外，虽然2016年执政以来民盟长期未曾触及“修宪”问题，但自2019年以来对涉及军方核心利益的第14条和第436条提出了挑战，而挑起这一话题成功激起了民间对军方的不满，将民盟政绩不佳归罪于军方的干预。军方似乎逐渐被如下的事实所威胁并激怒：民选政府逐渐动摇了军方的基础而不是巩固它。

政变的影响与前景

纵观战后缅甸史，军方通过政变来干政直至夺权并不是偶例。无论是奈温军政府还是1988年上台的新军政府，均是通过这一方式踏入政治舞台。

历史上政变的成功给军方带来乐观的惯性预期，尤其是在出现政局动荡的时候。客观而言，军方此次行动未违背2008宪法中的相关规定——“在紧急事态发生时，国防军总司令可以接管并行使国家权力”。但是，此后军方是否能像历史上的两个军政府那样长期执政呢？

国内外的环境已经发生了巨大的改变，虽然当下缅甸依然面临局部性的少数民族武装冲突，这一冲突规模和吴努时期及奈温军政府时期不可同日而语。相较于前两次政变，此次军方接管国家权力缺少正当性：军方不是在国内动乱时干政，而是在选举后发动政变，这显然会激发民间强烈不满。民盟在选举中的连续胜利也表明，民间对军政府及军人干政抱有普遍的厌恶情绪。此时回归军政府很大程度上会激化政治矛盾，甚至导致暴动复燃。同时，国际舆论的压力也是空前的，虽然昂山素季政府在罗兴亚问题上颇受诟病，军人干政这一“逆民主化”的行为将受到更多的舆论和随之而来的经济制裁压力。这使得过往的“军政府”模式很难找到继续生长的土壤，反而导致军人长期以来的执政和参政根基受到根本性动摇。或许也正是因为如此，军方2月1日当天就宣布，在为期一年的紧急状态结束后就举行选举，还政于民。此次军方行动的合法性来源于确定当前发展框架的2008年宪法，军方虽可谋求放缓甚至倒退的民主化进程，却不太可能动摇自身的合法性根基而选择彻底否定民主化。

虽然未违反2008年宪法，但缅甸此次变局的前景不确定性极大。虽然缅北等地区的局势在近两年来得到一定的缓和，军方此举依然会引致少数民族地区的普遍不满。尤其是相较于2015年，少数民族政党在2020年大选的席位得到了一定的增加，军方干政使选举成果化为乌有，将引发族群矛盾的反弹。种种可能的社会骚动与随之而来的疫情反弹，对缅甸社会与经济发展的伤害无法估量。

从国际舆论而言，此次政变将继罗兴亚问题之后进一步恶化缅甸的形象。军方此次行动将进一步影响到已横生裂痕的美缅、欧缅关系。美国总统乔·拜登已表态将考虑重启对缅制裁，呼吁国际社会集体反制缅军的行动。值得注意的是，鉴于美国先前已将一系列缅甸军官纳入制裁清单，应当如何加码才能确保进一步制裁的有效性，是拜登政府的行动难点。美方迫切需要考虑的是，如何确保缅甸的民主化成果，督促缅甸军方放人，是否进行干预，又如何进行干预？对于拜登新政府而言，此次事件将是其施行的价值观外交的一次大考。

文章2021年2月3日首发于澎湃新闻