贺刚      清华大学战略与安全研究中心客座研究员，外交学院讲师

摘要 

随着新冠病毒疫情的蔓延，意大利北部成为欧洲疫情的中心并开始蔓延到其他欧洲国家。疫情不仅威胁着欧洲的公共卫生，而且还威胁着欧盟自由流动体系及申根体系的制度基础。难民危机与疫情危机相互重叠，使欧盟的“统一”面临更大的不确定性。

人员与货物自由流动的申根体系一直是欧盟自豪感和认同感的最大来源之一。“无国界”也成为许多区域一体化组织追求的目标。但近几年来，欧盟内部由于难民危机、恐怖主义、经济衰退与英国脱欧等事件的影响，“欧盟走向分裂”的声音此起彼伏，申根国家也曾一度因难民危机的影响逐步加强边界管理。值得注意的是，2015年欧洲难民危机带来的涟漪一直持续到今天，对欧盟的一体化和成员国国内政治产生了双重冲击，引发了一波全球民粹主义和民族主义浪潮。

近期，随着新冠病毒疫情的蔓延，意大利北部成为欧洲疫情的中心，并开始蔓延到其他欧洲国家，西班牙，希腊，克罗地亚，法国，瑞士和德国等国几乎每天都有新病例出现。冠状病毒不仅威胁着公共卫生，而且还威胁着欧盟自由流动体系及申根区的制度基础。因此，为了抑制疫情蔓延，欧盟及其成员国是否可能暂停1985年签署的《申根协定》 (Schengen Agreement)的法律效力，重新进行边界管控，成为当前人们关注的焦点。

一、“申根区”的成长危机

在20世纪80年代，一场关于“人员自由流动的意义”辩论开始在欧共体内兴起。一些成员国认为，这个概念应该只适用于欧洲联盟（欧盟）公民，通过保持内部边境检查，以区分欧盟公民和非欧盟公民。另一些人则主张每个人都可以自由行动，这将意味着彻底结束成员国国内边境检查。由于成员国无法达成协议，法国、德国、比利时、卢森堡和荷兰于1985年决定单独建立一片没有内部边界的领土，并在卢森堡边境小镇申根签署了《关于逐步取消共同边界检查》协定（又称《申根协定》），形成了著名的“申根区”。在《阿姆斯特丹条约》签署后，这一政府间合作于1999年5月1日纳入欧盟框架。为了协调自由和安全，这种行动自由还附带着所谓的“补偿性措施”(compensatory measures)，涉及改善警察和司法当局之间的合作与协调，以保障内部安全，特别是打击有组织犯罪。为此，欧盟还建立了申根信息系统(SIS)。SIS是申根成员国当局用来交换人员和货物数据的复杂数据库。

目前，除爱尔兰、罗马尼亚、保加利亚、克罗地亚和塞浦路斯外，所有欧盟成员国现在都是申根协定的成员国，而瑞士、列支敦士登、挪威和冰岛虽然是申根协定的成员国，但不属于欧盟。申根区有约4亿人口，面积超过400万平方公里。它有42673公里的海上边界，7721公里的陆地边界和大约1800个过境点。边界的废除使得人员和货物在欧洲的自由流动更加容易，也提高了劳动力的流动性，这反过来又促进了成员国之间的贸易。根据欧盟统计局(Eurostat)的数据，2013年，有110万人在申根国家内跨国上班。

但曾经是“欧洲宠儿”的申根区如今在难民危机与疫情危机的双重冲击下却面临了一个棘手的问题：既没有解决欧盟邻国冲突的方案，也缺乏有效的共同欧洲安全和移民政策，申根开放的边境如今制造的问题比解决的问题还多。2015年，欧洲爆发难民与移民危机，为了加强边境安全，申根区成员国竖起了带刺铁丝网并部署军队，如匈牙利和斯洛文尼亚在与克罗地亚接壤的边境上筑起了围栏。同时，欧盟要求非欧盟国家在所谓的巴尔干路线(塞尔维亚和马其顿)上对难民关闭边境。自2015年9月以来，申根区26个国家中的6个国家(奥地利、丹麦、法国、德国、挪威和瑞典)恢复了边境管制。为了阻止不断涌入的难民和防范恐怖主义活动，2015年，法国、德国、奥地利、瑞典、丹麦和挪威等申根国家相继恢复了其边界的临时管控。这些边境检查实际都是引用了“申根协定”第29条，该条规定，“在特殊情况下，如果申根区本身的功能处于危险之中，可以重新实行管制，但最长不得超过两年。”而实际上，这些国家两年的期限早已过期。德国统计数据显示，试图进入该国的难民人数低于2014年的水平，但当前的边境检查仍在继续。

除了难民危机对申根体系构成冲击以外，恐怖主义也使申根国家之间的自由流动陷入困境。全球恐怖主义数据库(Global Terrorism Database)发布的数据显示，自2015年以来，欧洲恐怖主义造成的袭击和死亡人数急剧增加。数据显示，2015年西欧发生了23起此类袭击，而2016年则有30起。此外，恐怖袭击的死亡率也变得更高，2015年和2016年平均有26.5人丧生，高于此前三年平均每年4人的水平。2015年11月，巴黎发生系列恐怖袭击，导致130人死亡。申根区的“无边界”使得恐怖分子可以轻松地在欧盟内通行。

近年来，欧洲国家之间的反恐合作取得了进展，但欧洲在安全与情报建设方面迟迟没有跟进。欧洲国家通常拒绝相互分享基本情报，在某些情况下，甚至拒绝在本国政府内部分享，这大大增加了侦查恐怖分子的难度。另外，成员国之间的语言、法律、预算、情报能力、安全文化，甚至对恐怖主义威胁的判断都存在差异，这也阻碍了合作的进行。同时，欧盟在反恐技术方面缺乏一个由所有欧洲国家有效使用的全球恐怖主义嫌疑人数据库，已有的数据库也是“碎片化”和不完整的。

可以看出，难民危机、恐怖主义等事件都在不断地冲击着欧盟的“申根体系”以及“欧盟规范”的基础。由于缺乏统一的危机协调措施，在面临危机时，欧盟国家通常难以平衡国家利益、主权和欧盟“无国界”之间的矛盾。党派纷争、民粹主义与右翼政党的兴起使成员国内部的矛盾持续外溢到成员国之间和欧盟层面，进一步加剧了这样的矛盾与分裂。

二、“新冠疫情”冲击“申根体系”与欧盟的统一

2020年本应是《申根协定》危机可能结束的一年，欧盟希望最终取消边境检查，但是新冠疫情在意大利、德国等地集中爆发，加强边界管控的讨论再次出现，并可能使欧盟内部的分歧进一步加剧。

第一，欧洲民粹主义者将利用疫情爆发挑战欧盟的开放边境政策。

当前，随着疫情的蔓延，欧洲右翼民粹主义者重新将矛头指向了移民，认为是移民带来了病毒，并要求加强边境管控甚至关闭边境。意大利前内政部长马泰奥·萨尔维尼（Matteo Salvini）近期认为“意大利是欧洲冠状病毒的中心且政府低估了病毒的影响，允许移民进入欧洲，是不负责任的。”萨尔维尼是意大利极右翼的代表，强硬反对向移民开放边界。实际上，世界卫生组织警告认为，试图限制边境的做法可能性较低，甚至可能阻碍全球对抗这种病毒的斗争。欧盟也一直不愿采取这样的措施，誓言要维护申根区以及提供成员国之间人员、货物、服务和金钱自由流通的单一市场。

尽管欧盟层面发出了统一的信息，但似乎很难阻止右翼势力的言论。法国极右翼前总统候选人马林·勒庞（Marine Le Pen）提倡关闭与意大利的边界，并暂停无需护照的申根区政策，他认为“商品和人员的自由流通，移民政策和边境管制薄弱，显然使这种病毒呈现指数级传播”。匈牙利总理维克多·奥尔班（ViktorOrbán）也宣布，病毒传播与未经授权的移民之间存在“一定的联系”。

此次疫情，显然已经威胁到了各国的安全，即使没有必要完全关闭边界，毫无疑问也须进行检查，以确保阻止来自受感染地区或有感染迹象的人。2020年2月23日，奥地利暂停了一些前往意大利的火车，同时对一些乘客进行了病毒检测，印证了这第一趋势。

第二，成员国医疗物资短缺，阻止部分货物出口。

目前，受到疫情打击最严重的意大利已正式要求其他欧盟国家提供帮助，以满足其对防护装备的需求。意大利卫生部长罗伯托·斯佩兰萨（Roberto Speranza）3月6日说，“要满足现有需求，还需要在欧盟一级做更多的工作。”但是为了应对自疫情危机以来欧洲防护装备短缺的问题，欧盟呼吁各成员国之间“团结”。但是法国、德国、捷克共和国和立陶宛已相继做出封锁防护设备出口的决定，以避免其本国的短缺风险。

第三，难民危机与疫情危机相互重叠，使欧盟的“统一”面临更大的不确定性。

当前，面对来自饱受战争蹂躏的叙利亚难民潮，土耳其违背了2016年与欧盟达成的限制经由土耳其进入欧盟的移民数量的协议。自2月28日以来，希腊警方已阻止了企图穿越边境的3.5万难民，将这些拒绝返回土耳其的难民拒之门外。随着数万人被困在各国之间，希腊边境当局的资源也已捉襟见肘，欧洲面临着另一场稳定危机。

欧盟的危机应对机制已经启动。在3月4日召开的欧洲内政部长特别会议上，欧盟委员会提出了一项支持希腊政府的行动计划，其中包括立即提供3.5亿欧元的财政援助。欧盟边境管理局也在努力向希腊的陆地和海上边境部署两项快速干预行动，并将协调一项新计划，以加速难民的返回。显然，欧洲领导人急于避免2015年移民危机的重演。当前，伊朗已经成为中东地区新冠疫情最为严重的国家，中东地区的疫情正在蔓延，但黎巴嫩，伊拉克、叙利亚和也门等国医疗体系支离破碎，资金不足，饱受战争摧残，数百万难民正在逃亡，这给土耳其边境和整个欧盟带来的不仅是难民压力，更是疫情蔓延的双重压力。这可能会对申根地区的完整性带来更大的挑战与不确定性。

第四，疫情爆发冲击欧元区，成员国之间矛盾凸显。

随着21世纪新的10年的到来，欧元区的增长预期是微弱的。冠状病毒的爆发已经破坏了今年本来脆弱的经济复苏计划，并有可能使一些国家陷入衰退。未来10年，人口和结构方面的不利因素，加上有限的改革意愿，可能会将欧元区的潜在增长率推低至不到1%。最新数据显示，2020年2月，意大利制造业活动连续第17个月下降。实际上，疫情导致意大利经济衰退的局面可能是短暂的，但这将进一步使经济受到挑战的长期因素复杂化。

意大利是欧元区第三大经济体，在2019年的财政预算草案中，意大利的赤字率为2.4%、公共负债率为129.2%，前者与欧委会的预测基本相符，后者与欧委会的预期参照值相差较远。意大利过高的负债率将打击欧盟内部建立财政联盟的信心，也加剧了与欧元区成员国的矛盾，使欧洲一体化面临冲击。2019年9月，由意大利中左翼、亲欧洲的民主党(Democratic Party)和民粹主义的五星运动(Five Star Movement)组成了一个新联合政府，意大利新政府可能会对欧盟采取一种缓和的对抗姿态，但如果欧盟不能以切实的方式支持新政府，意大利公众对欧盟的支持可能会进一步下降。这可能意味着，欧盟与一个对“布鲁塞尔”采取更具对抗性姿态的联盟领导的政府打交道，只是时间问题。

此外，欧洲债务危机期间，德国与法国在援助欧元区意大利、西班牙、希腊等国方面就存在矛盾。由于冠状病毒，欧盟和欧元面临经济状况的突然恶化，这可能也会进一步扩大德国和这些国家之间的矛盾。

三、欧洲未来的不确定性

新冠病毒疫情可能进一步加剧欧洲难民危机以来的社会危机，并持续冲击欧盟的“统一”，这包括：经济放缓和可能的衰退，民粹主义和民族主义的兴起，欧美贸易谈判，内部为争取欧洲预算而战以及持续的德国领导危机和法国社会动荡等。

当前，新冠疫情与难民危机、英国脱欧对欧盟前景的冲击等危机重叠。伦敦政治与经济学院（London School of Economics）玛丽娜·奇诺·帕格里洛（Marina Cino Pagliarello）表示，“卫生和移民相互重叠，可能造成更大的危机并暴露出欧洲缺乏信任和团结。”她认为“欧洲正在为缺乏凝聚力和共同政策付出代价，成功解决这一问题的唯一方法是承担起这场危机的责任。”与此同时世卫组织总干事特德罗斯·阿丹诺姆·格布雷耶苏斯（Tedros Adhanom Ghebreyesus）在上个月慕尼黑安全会议上的演讲中，将这一问题作为他的中心议题，他认为：“在我们这个破碎和分裂的世界中，卫生是各国之间能够进行国际合作的少有机会之一，”并号召“我们面临的最大敌人不是病毒本身，而是使我们彼此对抗的污名化。我们必须停止污名化和仇恨化”。难民和被迫移民并不是毒品传播的源头。流行病的历史表明，我们如何对待最脆弱的人群决定了我们所有人的命运。一个承受着巨大压力的申根体系，一个被许多欧盟国家认为处于崩溃边缘的申根体系，在未来的一年里，注定将面临更多挑战和不确定性。