编者按

核心观点：该文章是美国国会研究服务部所作的政策咨询报告。文章认为“安全”概念界定对美国政策制定具有重要影响。围绕“安全”概念界定存在的争论，美国国内一直有两种观点。传统的现实主义观点是将安全与军事划等号，认为安全就是减轻军事风险，随着上世纪九十年代非传统安全问题的日益凸显，也有很多人从人类整体的视角来定义安全。文章对比了奥巴马政府和特朗普政府在安全概念理解上的差异：奥巴马政府无疑在其战略文件中使用了更为宽泛的安全定义，而特朗普政府选择更为狭隘的安全定义，因为其将国家安全议程重点放在与中俄的战略竞争上。文章分析了美国在军事资源和民用资源安全投入的差距，认为当前美国在军事资源安全投入过高而民用资源安全投入不足，将损害美国应对各种国家安全挑战的能力。鉴于新冠肺炎疫情带来的威胁，文章呼吁包括国会议员在内的美国领导人应再次审视他们对“安全”的定义。

新冠肺炎疫情的暴发，引发了人们对美国国家安全与危机准备的质疑。这些讨论涉及了更为广泛的基本问题，如美国政府如何界定国家安全的概念。目前也有许多人认为，相较于其他国家权力工具而言，国防部处在相对的优先位置上。

什么是“安全”？

尽管关于“安全”概念界定的争论往往模糊不清而令人沮丧，但其结果常常对美国政府计划、优先事项安排及活动产生重大影响。换句话说，一个概念是如何被界定是非常重要的，因为这些概念能直接影响政府的运作方式，包括政府如何将这些概念转化为优先事项安排，而这些优先事项需要更多的关注及资源的投入。

围绕到底什么才是“安全”挑战，政府在其管理中应该扮演什么角色，长期以来学者和实际工作者争论不休。这些争论到底是如何进行的呢？传统的“现实主义”安全观和“人类”安全观之间的冲突就是一个例子。传统分析认为，安全是减轻军事风险和对国家间战争进行有效威慑或控诉的同义词。上世纪九十年代，一些分析人士扩大了安全研究的范围，以作为对非洲和巴尔干地区的种族灭绝以及人道主义灾难和金融危机的部分反应。“人类安全”是一个以个体为参考并关注社会整体福祉的安全观念。这一概念目前已成为学者和实际工作者开展安全评估的另一种途径。

随着时间的推移，诸如卫生健康获取、气候变化影响、食品及能源安全，甚至在某种程度上镇压叛乱，都与人类安全的概念联系在一起。政策制定者面临的一个关键问题是，在多大程度上（如果有的话）这些与人类安全有关的概念和问题应该融入国家安全规划，而国家安全规划在很大程度上是依据传统安全概念的发展。

有一些观察员认为“人类安全”的概念过于宽泛，对政策规划无用。如果所有的事情都是安全优先事项，那么就不存在安全优先事项。基于这一点，其他的实际工作者认为扩展的“人类安全”概念掩盖了全球敌对国家通过军事现代化投资所带来的巨大防御挑战。举个例子，有分析人士担忧，敌对国家包括俄罗斯、中国以及伊朗、朝鲜已经在反介入和区域拒止能力方面进行了投资，限制了美国行动自由，以此来制约美国在全球拓展其利益的能力。美国的敌对国家比如俄罗斯和中国也正在推进其核能力的现代化。根据这种更加“传统”的观点，稀释国防规划领域中的安全概念，将会使美国在一场可能发生的重大冲突中面临准备不足的风险。

而另有一些观察员则回应称，某些“人类安全”概念能更好地反映客观现实。按照他们的逻辑，在过去的25年里，“非传统”安全挑战如2001年”9·11恐怖袭击事件“、伊拉克和阿富汗的维稳行动以及2016年埃博拉疫情和现在的新冠肺炎疫情，与其他民族国家开展的常规战争一样，都吸引了美国的更多关注和资源。他们认为，选择狭义地定义安全就是选择无视美国政府和美国军方面临的挑战。这种挑战过去是不得不面对，而未来很可能仍需面对。

美国两届政府对安全概念界定的差异

奥巴马政府无疑在其战略文件中使用了更为宽泛的安全定义。其2010年国家安全战略认为，美国面临的主要威胁已经发生如下变化：

意识形态战争已经让位于宗教、种族和部落身份认同的冲突；核危险已经扩散；不平等和经济动荡加剧；环境破坏、食品安全问题及公共卫生威胁日益蔓延；同样的工具兼具建设性和破坏性。

与之相比，特朗普政府选择将国家安全议程重点放在与关键敌对国家的战略竞争上：

中国和俄罗斯挑战美国的权力、影响力和利益，试图侵蚀美国的安全与繁荣。他们决心要让经济变得更不自由且更不公平，他们还发展他们的军事力量，同时通过控制信息和数据以压制他们的社会，并扩大影响力。与此同时，朝鲜民主主义人民共和国和伊朗伊斯兰共和国的独裁政权决心破坏地区稳定，威胁美国人及我们的盟友，并残暴地对待本国人民。从圣战恐怖分子到跨国犯罪组织，跨国威胁集团都在处心积虑的试图伤害美国人。

阻止中国和俄罗斯发展强于美国的军事能力并通过军事力量创造和平，被视为美国在这场竞争中促进自身利益的关键途径。通过2018年国防战略，美国国防部将特朗普政府的指示解读为美军应优先提高部队的“杀伤力”。

军事资源与民用资源的差距

为什么美国政府看似无法同时对付敌对侵害和应对通常与人类安全有关的问题呢？对这个问题的回答涉及一个长期存在的麻烦，即军事资源与民用资源不匹配，这在近20年的大部分时间里曾使得国家安全机构陷入窘境。理论上，国防部只是国家力量的一个组成部分，可以用来应对危机或突发事件；国务院、美国国际开发署（美援署）、美国贸易代表和其他机构，都在为更广泛的国家安全工具箱提供关键支撑。在冷战时期，这些非军事手段对于控告和对冲针对苏联的政治冲突战略至关重要。今天，虽然国防部通常被视为作战和赢得国家战争的工具，但实际上，美国军方承担的任务已经超出了这一狭隘的作战范围，主要是因为国防部占据的国家安全资源份额最大。

特别是，考虑到国家和美国国际开发署的资源水平，国家安全高级官员长期以来一直认为，这种权力与资源的不平衡正在损害美国应对各种国家安全挑战的能力。例如，2007年11月，时任国防部长的罗伯特·盖茨在堪萨斯州立大学的演讲中指出：

伊拉克和阿富汗战争最重要的教训之一，就是单独军事上的成功不足以获胜：经济发展、组织建设和法治、促进内部和解、善政、向人民提供基本服务、培训和为本地军队和警察部队提供装备、战略沟通等，这些与安全一道，都是长期成功的基本要素。

盖茨接着辩称，美国国务院和美国国际开发署在上世纪九十年代对人员和预算的削减导致了关于伊拉克和阿富汗民间专业知识的短缺。结果，非军事任务（如建立学校或管理市议会）往往落在美国军人身上，而他们要完成这些任务却缺乏必要的训练。

当前的新冠肺炎疫情突出表明了强有力机构在管理和缓解美国安全面临的“非传统”威胁方面（其他挑战的例子包括毒品贩卖、犯罪和气候变化）的重要性，而这些威胁在国内和全球都有体现。鉴于长期以来存在的民用资源与军事资源之间的差距，一些观察员质疑，相对于当前和未来的需要，那些必须应对这些挑战的机构是否具备足够资源，同时它们是否已充分融入国家安全计划与行动。

今天的“国家安全”资源

发现这种资源不平衡可能具有挑战性，因为在预算方面，联邦政府并没有根据国家安全对支出进行分类。然而，2011年预算控制法（P.L.112-25）最初明确了“安全”与“非安全”两种类别在2012财年和2013财年可自由支配的开支限额。安全类别的范围很广，其预算权限包括国防部、国土安全部（DHS）、退伍军人事务部（VA）、国家核安全局、情报界管理账户和国际事务预算职能。为了说明这一点，美国国会研究服务部将“安全性”的概念应用于2021财年总统预算请求中估算的2020财年弹性预算权。结果表明，除国防部以外的机构和部门的安全支出总体大约占国防部拨款的三分之一（见图1）。

图1. 2020财年按安全与非安全类别划分的弹性预算权（十亿美元）

| 资料来源：美国国会研究服务部管理和预算分析办公室、公共预算数据库、预算管理局XLSX以及白宫管理和预算办公室向总统和国会提交的2012财年最终封存报告（第3页）。

注：有关分析来自美国国防预算分析师布伦丹W.麦加里和国防政策与贸易分析师克里斯托弗T.曼。

国会面临的问题

鉴于新冠肺炎疫情带来的威胁，包括国会议员在内的美国领导人可能需要再次审视他们对“安全”的定义。反过来，国会可能希望探讨：

是否同意新出现的国家安全概念，以及是否在“人类的”和“传统的”安全优先事项之间实现了充分平衡，或者这些概念是否能够有效地整合为一种思考安全问题的全新方式；

相对于当前及新出现的挑战，其他国家权力工具是否具备足够的资源。

作者：Kathleen J. McInnis 国际安全专家

摘译：马国春 CISS助理研究员