编者按
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本文是《美国观察》栏目推出的第46篇文章，从拜登政府对菲律宾战略地位定位、强化对菲关系路径和目标推进的制约因素三方面入手，讨论本届美国政府全面强化美菲同盟关系的政策动向及其效果。
本文作者：薛亮
南京大学国际关系研究院博士生（研究方向为国际安全与区域治理）
2022年9月22日，美国总统小约瑟夫·拜登会见出访纽约的菲律宾总统小费迪南德·马科斯，讨论强化美菲同盟重要性。会议期间，拜登重申“美国捍卫菲律宾的坚定承诺”，再次展示其对美菲同盟的重视及对同盟前景的期许。[1]本文拟从战略定位与目标、多元领域实施及战略成效限度三个层面，评估拜登政府强化美菲同盟这一重要动向。
一、拜登政府对菲重要战略地位的定位
在“大国竞争”背景下，拜登政府将菲律宾视为维护“自由开放的印太”地区秩序的前沿、保障“印太”区域安全和联盟体系的关键以及竞逐“地缘政治竞争中心”东南亚的要害。
除在2022年2月《美国印太战略》中将菲律宾与澳、日、韩、泰等“该区域条约盟友”一道界定为“该区域民主繁荣发展的安全基础”，拜登政府近期还对菲律宾战略地位予以诸多界定，特别是强调其对两国国家安全、军事区域安全、东南亚战略前沿的意义：“强大的美菲联盟对自由开放的印太区域至关重要，美菲《共同防御条约》对两国安全至关重要”“菲律宾具有独特地缘战略重要性，在维护包括第一岛链和第二岛链在内的南太平洋和西太平洋区域安全上发挥重要作用，通过《访问部队协议》《加强防务合作协议》等协议巩固关系，符合菲、美国家利益”；[2]“菲律宾在第一岛链中的位置对美国安全和美国印太联盟体系的完整非常重要，如果对手能够胁迫或轻松渗透菲律宾群岛，日本和台湾很容易受到夹击。”“这个战略伙伴继续是东南亚政治稳定、和平和经济发展的重要力量，而东南亚正成为地缘政治竞争中心。”[3]
随着拜登政府对台政策愈益走向“战略清晰”，[4]其在获得菲律宾杜特尔特政府“若冲突蔓延到菲律宾则允许美国使用菲方设施”承诺后，于小马科斯任期内寻求增强美对菲军事设施的准入与使用权的战略目标也更加明朗。因此，“允许美国在菲部署部队和资产对其阻止中国向西太平洋扩张、确保在关键海域对中国的威慑能力非常重要。”因此，“借着2022年5月小费迪南德·马科斯的当选，美国应寻求重振这一关键联盟并让它建立在更坚实的基础上。”[5]
二、多元领域施策，合力强化同盟
基于上述战略定位，拜登政府围绕军事、政治、经济和其他多个领域施策，以实现其重振美菲同盟、强化对华威慑的战略目标。
在军事上，同盟强化主要通过加大对菲军售、加强联合演习及深化军事接触而展开。一是依托对外军事融资（Foreign Military Financing，FMF）和国防授权法案等专项资金，美国近年来向菲出售F-16C/D Block 70/72飞机、AIM-120C-7/C-8先进中距空空导弹、塞斯纳172“云雀”飞机等先进设备、关键港口的突击艇码头和维修湾等设施、陆基机动防空和反舰等系统项目，以“加强联合海域感知”并“支持菲律宾主权和现代化努力”。[6]二是力邀菲律宾海陆空军全面参加声势浩大的“肩并肩”“东南亚合作与训练”“环太平洋”“漆黑”等军事演习，提升双方军事互操作性。[7]三是在重申美对《共同防御条约》“包括在南海对菲律宾武装部队、公共船只或飞机的武装袭击”承诺下，通过双边战略对话和部长级“2+2”对话等机制扩大政治军事对话和磋商范围，并开展菲-美海军陆战队联合综合战备计划和《太平洋威慑倡议》下与菲海岸警卫队的务实合作，意图主要在于推进美-菲《加强防务合作协议》实施。[8]
在政治上，同盟强化主要通过促进“小多边”外交、为所谓“南海仲裁案”背书及牵引菲律宾内政来深入。一是基于日-菲部长级“2+2”会议和互惠准入协定（RAA），澳-菲的传统友谊和澳大利亚参与“肩并肩”演习等，着力构建“美日菲”“美澳菲”等“小多边”。2022年9月13日，菲律宾、日本和美国还首次举行了“三边防务政策对话”。[9]二是除美国务院多次声明外，美国会近期的法案也支持2016年“南海仲裁案”结果；[10]三是美国期待通过支持菲政府建设“穆斯林邦萨摩洛自治区”（BARMM）及改革安全部门，在继续深化与菲律宾武装部队和防务高官稳定关系的同时，将菲国内对武装部队的需求尽可能转移到应对外部“海上安全”和“中国挑战”上。[11]
在经济上，美国推进美菲能源合作，并以对菲直接投资新承诺吸引菲律宾参与“印太经济框架”。一方面，继2021年6月美国国际开发署（USAID）启动“菲律宾能源安全项目”部署可再生技术和调动私营部门投资后，美在继续怂恿菲方独立开发“菲专属经济区”油气资源同时，助力菲律宾国家能源局清洁能源需求倡议、签署《关于民用核战略合作的谅解备忘录》并援助菲律宾可再生能源公司（Aboitiz Renewables, Inc.）。[12]
另一方面，在推进“印太经济框架”实施过程中，美力争得到菲律宾对所有支柱的参与和支持，并着力推动菲律宾在可再生能源、绿色金属、电动汽车产业、数字标准和基础设施及跨境隐私规则等方面的重点参与，同时承诺继续加大对菲直接投资。[13]
此外，拜登政府在公共卫生安全领域继续向菲律宾提供疫苗、技术和设施援助；在东南亚区域安全领域协调美国-东盟安全事项；将网络安全和太空安全提上双边合作议程，并通过促成“星链”（Starlink）进入菲律宾、菲美教育基金会（PAEF）与菲律宾航天局签署谅解备忘录等举措，为菲“太空科学、技术和工程”提供援助。[14]
三、多方因素制约，战略成效有限
即便拜登政府在多元领域推进对菲战略目标，其整体战略实施仍面临自身战略掣肘、与菲方意愿的矛盾等关键因素制约，因此战略成效亦将大打折扣。
一方面，战略推进受到来自“美国优先”的实际做法、“自由民主人权”价值观、立法机构相对于行政机构的独立性等因素掣肘。“印太经济框架”至今未提供东南亚国家所期待的市场准入或高质量的贸易协定，其在部分供应链中“排除中国”的设想在东南亚“心有余而力不足”，劳工等高标准仅能获得菲方“迎合”而非落实。更关键的是，美国仍抱持对内争取选民支持和对外与华竞争共同引领的“美国优先”理念做法，这也使其对菲律宾的经济支持更像一种“过渡”举措。
并且，美国会议员对美国对菲军援设置“价值”前提，在《2023财年国防授权法案》及相关修正案中提出，美国将“评估菲律宾军队、警察和准军事部队的法外处决和其他侵犯人权行为”，“在行政当局证明菲律宾政府符合基本人权标准之前，不得向菲律宾国家警察提供国务院的资金”，并批评小马科斯政府“延续家族独裁”“忽视人权和腐败”和追诉前总统杜特尔特的“国际刑事责任”，引发菲律宾参议院、小马科斯团队及其本人的明确反对。美国行政机构对菲“人权”议题的相对克制与立法机构的继续坚持形成了对比。[15]
另一方面，拜登政府对菲战略目标与菲律宾政府意愿间也存在矛盾。在领土上，菲政府积极维护所谓“西菲律宾海”权利但强调“坚持和平解决争端”，不应忽视的是，其声称维护“菲律宾每一平方英寸领土”的对象是“任何外国势力”。在经济上，菲律宾现阶段极大受困于美货币政策产生的冲击和该届政府以恢复菲律宾经济为首要承诺的矛盾，其在基础设施建设方面需要中国支持，而在进口油气和粮食方面亦不满于美国对俄罗斯与伊朗的制裁措施。[16]更不用说，小马科斯明确声明菲律宾不接受来自境外的“反毒品战争”和“法外处决”调查，不同意境外势力支持的媒体对其父及本人统治的“抹黑”，也无意立刻释放紧紧追随美国的原反对派参议员。[17]
而介于两者之间的是拜登政府“强推”关键战略目标的能力。据美评估，菲律宾人民以及菲外交政策、军事机构和商业部门对美国怀有深厚善意，逾400万生活在美国的菲裔美国人、近30万居住在菲律宾的美国公民、约21000名参加美国政府资助人文交流项目的菲律宾精英都是宝贵的战略资源。[18]美国可以在此基础上通过深化与菲律宾国防外交部门和地方政府及社区的接触来推进其关键战略目标，特别是消解“在美中危机中，美在菲律宾群岛的基地准入不能保证”的担忧，从而集中精力就“区域突发事件”进行必要的、前瞻性的部署。[19]
然而，在危机时刻，这一战略目标势必将面临与当前以小费迪南德·马科斯和莎拉·杜特尔特为核心、集菲律宾家族政治之大成的菲律宾领导者对菲自主团结的内政外交追求的博弈。他们一再表示，菲律宾无法承受该区域紧张局势进一步升级的后果，呼吁各方保持克制并通过外交手段解决问题，而菲律宾将“执行其保护国家领土完整、主权和主权权利的任务”。[20]可见，菲律宾的优先事项在于加强自身国力和维护菲国安全，其对“大国平衡”根本路线的遵循不会轻易改变。在拜登政府力行“大国竞争”的阶段，这一态势还将持续。
编：王叶湑
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] The White House, “Readout of President Biden’s Meeting with Philippine President Ferdinand Marcos Jr.,” September 22, 2022,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/22/readout-of-president-bidens-meeting-with-philippine-president-ferdinand-marcos-jr/.
[2] James E. Risch, “S.Res.122 - A Resolution Reaffirming the Importance of United States Alliances and Partnerships.” Agreed to Senate, May 11, 2022,
https://www.congress.gov/117/bills/sres122/BILLS-117sres122ats.pdf.
[3] Defense Security Cooperation Agency, “Arms Sales Notification,” October 18, 2021,
https://www.federalregister.gov/documents/2021/10/18/2021-22667/arms-sales-notification.
[4] David Sacks, “While Pledging to Defend Taiwan from China, Biden Shifted Taiwan Independence,” September 22, 2022,
https://www.cfr.org/blog/while-pledging-defend-taiwan-china-biden-shifted-taiwan-independence-heres-why-matters.
[5] CNAS U.S.-Philippines Alliance Task Force, Revitalizing the U.S.-Philippines Alliance to Address Strategic Competition in the Indo-Pacific, Washington, DC: CNAS, June 2022, pp. 1-24.
[6] Defense Security Cooperation Agency, “United States Turns over Four Cessna Planes to Philippine Navy,” February 23, 2022,
https://www.dsca.mil/news-media/news-archive/united-states-turns-over-four-cessna-planes-philippine-navy.
[7] Priam Nepomuceno, “PH, US Army Troops Inspect ‘Balikatan’ 2023 Staging Grounds,” August 25, 2022,
https://www.pna.gov.ph/articles/1182131.
[8] Filane Mikee Cervantes, “Blinken Reaffirms US Commitment to Mutual Defense Treaty,” August 6, 2022,
https://www.pna.gov.ph/articles/1180755.
[9] Kojiro Tonosaki, “Aiming for a Quasi-alliance: Building a More Robust Japan-Philippines Security Partnership,” July 2022, Washington, DC: CSIS.
[10] Robert Menendez, “S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022,” Reported to Senate, September 15, 2022,
https://www.congress.gov/117/bills/s4428/BILLS-117s4428rs.pdf.
[11] CNAS U.S.-Philippines Alliance Task Force, Revitalizing the U.S.-Philippines Alliance to Address Strategic Competition in the Indo-Pacific, Washington, DC: CNAS, June 2022, pp. 1-24.
[12] Share America, “Improving the Philippines’ Access to Clean Energy,” August 15, 2022,
https://share.america.gov/improving-the-philippines-access-to-clean-energy/.
[13] Treasury Department, “Assistant Secretary Rosen and CFIUS Officials were Pleased to Engage with Philippine Partners,” August 23, 2022,
https://twitter.com/i/web/status/1561779755913019395.
[14] Ma. Cristina Arayata, “PhilSA Partners with PH-US Group for Space Science Scholarships,” February 24, 2022,
https://www.pna.gov.ph/articles/1168539.
[15] Wilnard Bacelonia, “US Lawmaker’s Measure Limiting Aid for PNP Baseless,” July 19, 2022,
https://www.pna.gov.ph/articles/1179262.
[16] U.S. Department of the Treasury, “Treasury Targets Iranian Oil and Petrochemical Trade Network,” July 6, 2022,
https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0851.
[17] Joshua Kurlantzick, “Why Democracy in Southeast Asia Will Worsen in 2023,” September 9, 2022,
https://www.cfr.org/blog/why-democracy-southeast-asia-will-worsen-2023.
[18] Office of the Spokesperson, “The United States-Philippines Relationship,” August 5, 2022,
https://www.state.gov/the-united-states-philippines-relationship/.
[19] Kori Schake & Allison Schwartz, eds., Defending Taiwan, Washington, DC: American Enterprise Institute, 2022.
[20] DND, Philippines, “OIC, DND Holds First Phone Call Meeting with US Secretary of Defense,” September 2, 2022,
https://www.dnd.gov.ph/Postings/Post/OIC%2c%20DND%20holds%20first%20phone%20call%20meeting%20with%20US%20Secretary%20of%20Defense/.
