编者按
《美国观察》是清华大学战略与安全研究中心（CISS）战略青年项目推出的专注于观察美国的新栏目，既有围绕美国问题的基础研究，也有针对美国问题的深度思考。投稿要求和联系方式详见：《美国观察》长期征稿启事，稿件一旦录用将提供有竞争力的稿费，并有机会参与CISS战略青年的后续活动。
本文是《美国观察》栏目推出的第14篇文章，主要聚焦美国次级制裁以及如何应对的问题。
本文作者：
俄乌危机背景下，美国舆论场充斥着“中国愿意向俄罗斯提供军事援助”的虚假信息，一些别有用心的美方人士不断释放要施加次级制裁的威胁信号。拜登也曾表示，如果中国向俄罗斯“入侵”乌克兰提供“物质支持”（material support），将会面临“后果”。[1]
美国一再对华威胁究竟出自何种考虑？美国的制裁工具箱中又有哪些预备选项？面对这样的霸权主义与强权政治，我们拥有什么样的应对利器？
一、工具焦虑与战略图谋：俄乌危机背景下的对华制裁威胁
俄乌冲突爆发后，以美国为首的西方对俄罗斯展开多轮全方位、无差别的严厉制裁，覆盖金融、能源、私人财产、基础设施、媒体、航线和科技等诸多方面。为保证“制裁效果”，美西方多次发出警告称，任何规避制裁或试图抵消制裁效果的行为都会遭到严厉打击。
美国一再渲染“阵营对立”叙事，反复释放制裁威胁信号，其考虑主要有三点。其一，希望改变中国在俄乌冲突方面的政策。美方一些人士不仅抹黑中方立场，无理要求中方的调停应当符合美方“标准”，实质上折射出其对制裁效果存在焦虑心理，担心各国不愿跟随美方对俄实施制裁。
其二，企图打压中国海外经济影响力。在美国长臂管辖的影响下，一些中国企业与俄罗斯的业务往来不可避免将遭受负面影响。
其三，谋求分化中俄。通过切割中俄经济联系并强调中俄“共同威胁”，美国试图在中俄关系间打下楔子，进而将“危机”转化为拓展大国关系施策空间的“机遇”。
二、从“手术刀”到“大锤”：美国次级制裁的潜在手段及其影响
单边制裁是美国推进海外利益、打压对手的常用工具，溢出影响深远，饱受国际社会诟病。近年来，美国倚仗自身经济实力，常以达成惩罚和摧毁效果为目的而启用制裁，其制裁行为进一步呈现广泛化和常态化的特征，原本被设计为“手术刀”的次级制裁手段也被批评为缺乏针对性与有效性的“大锤”。[2]
美国商务部负责出口管理的助理部长帮办马修·博尔曼在采访中首次释出触发次级制裁的部分条件，如果企业向俄出口产品中有超规的“美国成分”或产品基于美国的软件、技术等生产，就可能受到限制。[3]结合该采访，并综合梳理此前相关案例与动态，可以窥见在此次危机背景下，其制裁预备工具箱的部分样貌及潜在影响。
第一，如果中国高新技术企业向俄出口基于美国技术或软件生产的产品，可能受到制裁。2月24日，美国商务部工业与安全局修订“外国生产的直接产品”规则（Foreign-direct Product Rules）规定，涉及微电子、电信设备、航空电子设备等高端技术行业的CCL3-9类产品，如基于超过25%以上的美国技术或软件生产[4]，就须经申请获得许可才能向俄出口[5]，否则就可能触发罚款或禁止交易制裁。
而中俄近年来不断深化高新技术产业贸易，2021年中俄机电产品贸易额高达434亿美元，占中俄总贸易额近30%，对俄出口汽车、家电、工程机械等快速上升。[6]受该规定影响，我国高新技术企业在俄罗斯高新技术市场贸易可能面临技术封锁和供应链隔离的双重风险。在对俄大规模制裁前，我国芯片行业已是美国直接制裁对象，其重点将华为及其供应链企业加入实体清单（entity list），实施芯片断供、出口管制等措施[7]，因此该行业再受到次级制裁的空间较小。而其它领域的高新技术企业原本受到美国制裁相对较少，存在遭次级制裁的更大风险。
第二，美国财政部可“自由裁量”我国企业是否对被制裁主体实施“实质性帮助”或“促成交易”，进而实施次级制裁。为限制俄罗斯金融交易能力，美国将俄罗斯联邦储蓄银行和俄罗斯联邦外贸银行这两家俄最大银行分别列入“代理行和通汇账户制裁名单”（CAPTA）及“特别指定国民和被封锁人员清单”（SDN）。
同时，财政部规定多种触发制裁的情形。无论存在美国连接点与否，与清单在列的实体交易均有风险，尤其是参与或促成美国“行业制裁识别清单”（SSI）和“特别制定国民和被封锁人员清单”（SDN）中重点限制的俄国防、能源、金融等行业交易以及向被制裁方提供“实质性协助”。然而，美财政部未具体阐明“实质性帮助”的认定条件[8]，因此其裁定可发挥空间较大，风险也难以准确评估。
第三，在顿涅茨克和卢甘斯克经营的中国企业存在财产损失风险。美国全面制裁两地，禁止美国主体在此地进行投资与贸易，并限制外国主体为交易提供便利或担保。[9]因此，在当地经营的中国个体或实体亦存在相关财产冻结风险。
三、反击与威慑的新利器：《反外国制裁法》
面对美国频频威胁或实施单边制裁，我们应当以法律武器反对霸权主义和强权政治。在《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》相继出台后，为进一步构筑应对不当域外制裁的防御体系，中国于去年6月正式公布并施行《中华人民共和国反外国制裁法》，为反制外国制裁、干涉和长臂管辖措施提供法律依据。
面对俄乌危机下美国的制裁威胁，该法既是反击利器又能发挥威慑作用。根据该法第三条第二款规定[10]，只要美国以各种借口或依据本国域外管辖法对我国遏制、打压，或其单边制裁行为涉及对我国公民与实体的歧视性限制，发出制裁的个人和组织就可能被列入反制清单，面临包括入境限制，查封、扣押和冻结财产的反制措施。该法还以“其他必要措施”作为规定，从而能够灵活应用制裁情境。
同时，该法明确要求境外的组织和个人不可有帮助外国制裁我国的行为，否则可以依法追求其责任。这将对其他企图参与、协助美国单边制裁的组织与个人产生一道威慑性的法律保护屏障。[11]包括欧洲在内的美国盟友在此前制裁协调中意愿和实力并不匹配，其与俄经贸依赖带已濒临断裂，若再把中国纳入其“制裁版图”，西方各国经济只会持续衰弱和震荡。因此，即使美反复对其施以“亮明盟友立场”的要求，其对华政策选择仍会更谨慎。
四、结语
除次级制裁外，美国对俄制裁可能产生“外溢影响”。一方面，对俄罗斯能源贸易的限制将抬升全球大宗商品价格，可能为中国带来输入性通胀；限制金融结算与行业贸易也可能使得中企损失部分订单。
另一方面，美国将俄罗斯部分银行踢出SWIFT结算系统后，中俄贸易可能寻求人民币跨境支付系统（CIPS）作为替代方案。同时，美国此举为其他依赖美元的经济体敲响警钟，也将考虑外汇交易与储备的多元化。基于此，人民币的外汇储备与国际支付占比有望提升。
无论如何，制裁从来不是解决实际问题的应有之道，甚至可能加剧对立。尽管美国当前的制裁威胁“雷声大雨点小”，但美西方大规模对俄制裁的形势底色给中国带来了一定挑战。变局之下，《反外国制裁法》注重的是一个“反”字，具有明显的防御立场，同时也能作为反霸权、反长臂管辖、反非法单边制裁的一柄利剑。
编：申青青
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] The White House, “Readout of President Joseph R. Biden Jr. Call with President Xi Jinping of the People’s Republic of China”, Mar 18, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/03/18/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-president-xi-jinping-of-the-peoples-republic-of-china-2/.
[2] U.S. Chamber of Commerce, “Sanctions: A Scalpel, Not a Sledgehammer”, Jan 15, 2021, https://www.uschamber.com/international/sanctions-a-scalpel-not-a-sledgehammer.
[3] U.S. Department of State, “Telephonic Press Briefing with Matthew Borman, U.S. Commerce Department Deputy Assistant Secretary for Export Administration”, Mar 29, 2022, https://www.state.gov/telephonic-press-briefing-with-matthew-borman-u-s-commerce-department-deputy-assistant-secretary-for-export-administration/
[4] Bureau of Industry and Security, “Export Administration Regulations 734.4”, March 2, 2022, https://bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2382-part-734-scope-of-the-export-administration-regulations-1/file.
[5] Federal Register, “Implementation of Sanctions Against Russia Under the Export Administration Regulations (EAR)”, March 3, 2022, https://www.federalregister.gov/documents/2022/03/03/2022-04300/implementation-of-sanctions-against-russia-under-the-export-administration-regulations-ear.
[6] 中华人民共和国商务部, “商务部召开例行新闻发布会（2022年1月27日）”, 2022年1月27日, http://www.mofcom.gov.cn/xwfbh/20220127.shtml.
[7] U.S. Department of Commerce, “Commerce Department Further Restricts Huawei Access to U.S. Technology and Adds Another 38 Affiliates to the Entity List”, August 17, 2020, https://2017-2021.commerce.gov/news/press-releases/2020/08/commerce-department-further-restricts-huawei-access-us-technology-and.html.
[8] Presidential Documents, “Executive Order 14024 of April 15, 2021”, April 15, 2021, https://home.treasury.gov/system/files/126/14024.pdf.
[9] The White House, “Executive Order on Blocking Property of Certain Persons and Prohibiting Certain Transactions With Respect to Continued Russian Efforts to Undermine the Sovereignty and Territorial Integrity of Ukraine”, February 21, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2022/02/21/executive-order-on-blocking-property-of-certain-persons-and-prohibiting-certain-transactions-with-respect-to-continued-russian-efforts-to-undermine-the-sovereignty-and-territorial-integrity-of-ukraine/.
[10] 本文中相关条款均来自2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国反外国制裁法》。
[11] 罗国强、刘恬：《我国《反外国制裁法》的使用规则及其法律调适和完善》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2022年第2期，第120-127页。
