编者按
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本文是《美国观察》栏目推出的第9篇文章，聚焦2022财年国防授权法案背后的推动因素——军工“铁三角”，美国对外政策是否被其裹挟？
本文作者：赵宇琪，外交学院外交学与外事管理系本科生
当地时间2021年12月27日，拜登签署2022财年国防授权法案[1]，批准7682亿美元的国防开支，美国再次“卫冕”世界军费第一大国。此前，在两党支持下，美国参众两院也均以压倒性多数投票通过这份法案[2]。“庞大的军事机构与庞大的军火企业结合是美国历史经验中的新现象。它们在政治、组织甚至精神等方面的影响遍及每一个城市、每一个州政府、每一个联邦政府的办事机构。”[3]正如美国前总统艾森豪威尔在其离任告别演说中所说的那样，庞大军费开支法案的背后也体现了军工复合体的意志。
一、“铁三角”
作为极具影响力的利益集团，军工复合体以军工集团为核心，以实现军工集团的利益为目标。狭义来说，其主体包含了军工企业、以国防部为代表的政府部门和以专业委员会为代表的国会，即军工“铁三角”；广义来说，军工复合体还包括以智库为代表的科研机构。
本质上，军工复合体结合行政权、立法权，同时掺杂金钱政治，共同影响美国对外政策走向、推动军费开支法案的通过并从中牟利。作为一种非制度性因素，军工复合体通过人员流动、金钱政治、舆论引导等途径将各主体联结在一起，并对决策产生直接或间接性的影响。其具体运行模式如下：
首先，军工企业和政府之间存在着人员的双向流动，即“旋转门”制度。这种人员流动既牵涉具有丰富经验以及广泛人脉的军工企业高管和政府高级官员，也包含了两者间广大雇员的流动。例如，军工企业经常雇用国防部的退役军官和文职人员，从而帮助公司获得国防合同；同时国防部也会从军工企业雇用人员，为政府提供有技术的行政主管[4]。这种循环有助于在军工企业和政府部门间培育一个拥有共同思维和利益认知的群体，进而推动军工企业自身利益在政策制定中更好体现。
其次，军工企业通过提供财力支持与国会议员密切联系，进而对后者产生影响。美国选举需要耗费大量资金，而军工集团本身就聚集大量人力物力。美国国会议员竞选资金的主要来源正是本选区的国防合作承包商、石油利益集团、军火集团等[5]。作为对这种资金支持的“回报”，议员需要积极回应军工集团的利益诉求。例如，《国防授权法案》须经两院表决通过后方能提交总统签署，而此前军工企业在选举中投入的巨额成本就将在这一环节充分发挥作用。
最后，军工复合体通过与智库等科研机构保持合作，并发动公众媒体宣传，影响并塑造社会舆论环境。在美国国内，作为外交专家的聚集地，智库往往受到政策研究者和决策者的重视。通过与智库密切合作，代表着军工复合体利益的政策取向能够得到更好落实。例如，兰德公司最初完全为美国空军效力，后来才逐渐发展成一个综合性战略研究机构。在此基础上，军工复合体进一步利用媒体形成公共舆论，通过刊物和新闻报道等途径渲染国际局势紧张，营造出来自特定国家的巨大威胁，将自身精神传递给群众，依靠舆论声势诱导甚至迫使决策机构就范[6]。
二、被裹胁的对外政策
作为一个在进攻性外交或军事政策中获益的利益集团，军工复合体需要冲突局面或是持续的恐惧气氛来实现自身“繁荣”，为此他们必须找到一个具有“说服力”的对象，大肆渲染美国国家安全的脆弱性以及外部威胁的严峻性，进而给军火生意创造刚性需求，推动政府增加国防开支，促进对外军售。据此，军工复合体往往通过以下两种路径影响美国对外政策走向：一是向战争方向靠拢，积极参与乃至制造地区冲突；二是为美国自身设立假想敌，渲染大国威胁论。
“世界警察”
“美国建国240多年历史上，只有16年没有打过仗。”[7]从阿富汗、伊拉克、叙利亚到利比亚，美国的对外政策往往倾向于率先使用武力，不断通过代理人战争乃至直接参战的方式介入地区冲突。这种政策倾向不仅让美国自身长期深陷战争泥潭，无暇解决国内诸多社会痼疾，也严重破坏世界和平与稳定，但军工复合体是这一政策的受益者。
军事装备的制造是一个高度专业化过程，军事工业的发展也有赖于武器需求的稳定增长。通过直接参与地区冲突，源源不断的军事订单能够为军工企业带来最直观的收益，这也是军火巨头在第二次世界大战期间得以崛起的直接原因。
同时，在冲突中使用军事手段不仅可以对现有的武器进行实战检验，还兼具了广告效应，进而帮助军工企业获得更多订单。据统计，阿富汗战争期间，美国五大军火巨头——洛克希德·马丁公司、雷神公司、通用动力公司、波音公司和诺思罗普·格鲁曼公司从美国政府为阿富汗战争投入的资金中分得的金额高达2.02万亿美元[8]。
“假想敌”
冷战时期，苏联的存在使得军工复合体可以毫不费力地放大外在威胁。但如果这一外部威胁消失了呢？对苏遏制政策的创始人乔治·凯南在苏联解体前就已给出了答案：“由于我们在和平时期维持庞大的军事机构并向其他国家出售大批军火，成千上万的既得利益者业已形成，也就是说，我们在冷战中造成一个庞大的既得利益集团。我们已经使自己依赖于这种可憎的行径。而且如今我们对它的依赖程度已经很深，以致可以毫无偏见地说：假如没有俄国人和他们那莫须有的邪恶作为我们黩武有理的根据，我们还会想出另一些敌手来代替他们。”[9]
显然，这种主动设置假想敌的政策将对大国关系带来不利影响，他们通过既有的手段塑造舆论环境，不断炮制有关国家的威胁论，为政府扩大军费开支创造理由。此次通过的2022财年国防授权法案就再度针对中国，包含了价值71亿美元的所谓“太平洋威慑计划”，并针对俄罗斯为乌克兰问题拨款3亿美元，为“欧洲防御计划”拨款40亿美元，并为波罗的海地区安全合作提供1.5亿美元。
三、前景展望
在发表于1961年的告别演说中，艾森豪威尔同时还提醒道，“在政府的决策中，我们必须警惕军工复合体有意或无意的不适当影响”。然而半个多世纪之后，军工复合体在美国对外政策中的影响却越来越大，并持续走高。不可否认，美国对外政策最根本的出发点是美国自身的国家利益，军工集团在追求自身利益最大化的同时，事实上也是服务于美国国家整体的对外战略。正如此次授权法案同时剑指中俄那样，在大部分情况下，这两者的利益是并行不悖的。
如上所述，军工复合体往往通过塑造“世界警察”的形象以及构建“假想敌”推动军费法案的通过。时至今日，冷战已经结束三十年，在美苏对峙的两极格局不复存在的时候，快速发展的中国逐渐成为军工复合体眼中最适合担任“美国敌人”的角色，继承了前苏联大部分遗产的俄罗斯基于其军事实力尤其是核力量，也依然是美国军工复合体借以吆喝的资本。可以预见，美国军工复合体将以中俄为靶点，继续扩大对外军费开支，进一步推升美国“大国竞争”的对外战略。
编：刘宇宁
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] The White House, Statement by thePresident on S. 1605, the National Defense Authorization Act for Fiscal Year2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/12/27/statement-by-the-president-on-s-1605-the-national-defense-authorization-act-for-fiscal-year-2022/
[2] Congress.gov, National Defense AuthorizationAct For Fiscal Year 2022--Resumed; Congressional Record Vol. 167, No. 216, https://www.congress.gov/congressional-record/2021/12/15/senate-section/article/s9167-7?q=%7B%22
[3]王勇等：《美国政治与外交决策》，北京：北京大学出版社2007年版
[4]苑基荣：《美国军工复合体：帝国支柱与挑战》，中国社会科学院研究生院博士学位论文，2010年
[5]潘丽贤：《军工复合体对美国对外政策的影响》，外交学院硕士学位论文，2019年
[6]同上
[7]中华人民共和国外交部，2020年8月26日外交部发言人赵立坚主持例行记者会，https://www.fmprc.gov.cn/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202008/t20200826_5419274.shtml
[8]人民网，军工复合体视战争为谋利手段（钟声），http://hb.people.com.cn/n2/2021/1211/c194063-35046008.html
[9]乔治·凯南著，葵阳、南木、李活译：《美国外交》，北京：世界知识出版社1989年版
