本文是《美国观察》栏目推出的第194篇文章，以印第安纳州S.B.256法案为切入，探讨近年来美国州级对华政策深化的主要表现、政治动因及其对中美关系的潜在影响。

本文作者：卢语昕

武汉大学前沿交叉学科研究院国际关系专业硕士研究生

2026年3月5日，美国印第安纳州通过S.B.256法案。该法案旨在限制中国在州层面的经济、技术与社会影响，反映出美国州级对华政策在对抗性、制度化、泛安全化等方面的持续深化。本文以S.B.256法案为切入，分析美国州级对华政策深化的主要表现、动因及其可能影响。

印第安纳州S.B.256法案的主要内容与特点

2026年1月8日，印第安纳州3名共和党参议员提出S.B.256法案，针对联邦法规所界定的“外国对手（foreign adversary）”以及法案所称“敌对国家（hostile foreign country）”制定一系列经济、技术与社会参与等方面的限制措施，其中中国是重点针对对象。1月26日，州参议院以44票赞成（5人获准缺席）通过该法案，2月19日众议院以93票赞成、1票反对（2人未投，4人获准缺席）通过，3月5日经州长签署生效，成为第131号公共法（Public Law 131）[1]。

S.B.256法案的核心目标在于“防渗透”，即遏制外国对手在州内的经济、科技、政治与社会影响力，其中尤其是遏制中国对州地方的影响。围绕这一目标，法案在政府技术合同、教育与科研、外国代理人及不动产交易四个关键领域设置限制性法规，包括：禁止州政府与中国相关企业及个人签订技术合同；要求中国国籍的学生在进入人工智能、计算机科学、机械工程等敏感专业学习之前，须接受社会关联、外部资助和家庭背景等信息的完整审查；要求任何为中国利益从事政治活动、受中国指示或资助行动的个人或组织必须在规定期限内提交注册声明；禁止中国企业与个体购买州内土地、矿权与水权等。

与以往针对单一领域的分散性立法不同，S.B.256将多维度“防渗透”措施整合于同一法案之中，体现出明显的系统性特征。以印第安纳州既有立法为例，2023—2025年该州通过的相关立法分别聚焦于基础设施[2]、养老金投资[3]、教育机构[4]、不动产交易[5]和对外贸易[6]，均为限制某一特定领域的法案。年份更早的法案则少有涉及实质性限制措施，而是以象征性决议（resolution）为主。对比可见，跨领域整合的系统性是S.B.256的突出特征。美国优先政策研究所（AFPI）的中国政策主任亚当·萨维特（Adam Savit）认为，该项法案是“州政府应对中国威胁最全面的措施之一”，“为各州限制中国影响力树立了先例”[7]。可以看出，S.B.256法案象征着美国州政府转向从多角度系统预防中国对美国地方的所谓“渗透”风险，由单点限制转向多领域联动，呈现出对华政策覆盖范围更广、法律约束力更强、对抗性更为突出的特征。

S.B.256法案体现的州级对华政策深化表现

印第安纳州S.B.256法案并非孤立的个案，而是近年来美国州级对华政策深化的集中体现。除立法视角外，已有研究往往也从州长对华访问互动、州检察机关的对华执法行动和州行政机关的对华行政措施等视角考察州级对华政策[8]。其中，立法作为强制性和制度化程度最高的工具，往往能够最有力地反映政策取向变化。以下将以印第安纳州S.B.256法案为典型，从对抗性、制度化和泛安全化这三个相互递进的层次，观察美国州级对华政策的深化表现。其中，对抗性深化体现州级对华政策由合作导向转向竞争与限制导向；制度化深化反映相关对抗措施逐渐由政治表态转化为具有持续约束力的正式制度安排；泛安全化深化则进一步将经济、教育与社会参与等原本非安全议题纳入国家安全框架，推动州级对华政策向更广泛领域扩展。

（一）对抗性的深化：由合作主导向对抗强化转变

近年来，美国州级对华政策的对抗性明显上升，表现为友好表态与合作性互动收缩，批评指责与限制性措施增加。既有研究显示，2018—2025年美国各州政府与中国中央或地方的合作性互动总体呈下降趋势，尤其在2023年后快速收缩[9]。与此同时，对抗性表态与措施显著增加：据相关统计，2021—2025年间，各州涉华批评性决议与对抗性立法数量总体上升，通过数量由2021年的56项逐年波动增长至2025年的118项。

表1 美国50州2021—2025年涉华批评性决议与对抗性立法数量统计

资料来源：笔者根据Legiscan美国立法信息数据库整理自制。

以印第安纳州为例，该州在2010年代长期通过官方互访、姐妹城市关系、在华贸易机构及高校合作等方式维持对华高频互动。然而，自2020年起，其对华政策明显转向对抗：从联名信追责疫情[10]、调查孔子学院[11]，到起诉TikTok[12]、限制土地购买等，再到通过S.B.256法案在多个关键领域实施系统性限制。由此可见，美国州级对华政策的对抗性不断深化，不仅体现在对抗行为数量的增加和涉及领域的扩展，还体现在对抗手段由零散的单一行动转向系统化的多领域联动。与此同时，随着州级对华政策对抗性不断增强，各州亦开始进一步通过立法等方式，将相关对抗措施固定化和常态化，由此推动州级对华政策的制度化深化。

（二）制度化的深化：由象征性表态向实质性措施转变

州级对华政策的制度化，核心体现为对抗行为从象征性表态转向具有法律约束力和持续执行能力的正式立法。当前，美国州级对华政策正在对抗性加剧的同时呈现出制度化深化的发展态势。从实践看，2010年代美国各州主要通过立法决议或联合声明等方式表达对抗性的立场，围绕涉及中国台湾、香港、新疆、西藏和部分反华组织的问题，重在对华意识形态攻击。而在2020年以后，各州先后通过立法、执法等方式，在多领域对中国及相关实体进行打压，使相关政策措施成为州内具有强制性的法制规定，形成“全社会”对华战略竞争的制度渠道。

印第安纳州S.B.256及其此前通过的系列法案，正是这种制度化深化的切实表现。2017—2020年，印第安纳州仅通过4项涉华决议，均围绕中国台湾问题[13]。这些决议的程序要求较低，无需州长签署，部分仅需单院通过，具有较强象征性，对抗强度较弱。而2021年起，该州陆续通过限制对华投资与商品服务的法案，并由单点规制转向多领域联动。这些法案将对华政策纳入法律规范的制度框架，明确规定实质性的限制与违法处罚，相较以往决议具有更强的程序性与规则性。这种转变体现出州级对华政策制度化的不断深化，同时也提升了相关政策的强制性和约束力。与此同时，制度化政策所覆盖的议题范围也进一步扩张，“国家安全”逐渐成为州级对华政策的正当性来源，并推动相关政策由特定领域向更广泛议题延伸。

（三）泛安全化的深化：由特定议题向跨领域扩展

泛安全化是指将众多非安全议题纳入安全范畴，导致安全议题和边界的扩展，维护安全的手段相应地不断扩张[14]。在传统国家安全事务中，相关议题长期主要由联邦政府主导，州政府则参与较少。然而，近年来美国联邦政府加征高额关税、审查科技企业、限制留学生源等一系列政策不断强化对华关系的安全化界定，泛安全化特征日益凸显。在这一背景下，各州也逐步在众多议题领域以“国家安全”为由制定对华限制性政策。

以S.B.256法案为例，该法案以“防渗透”为核心安全逻辑，在经济、科技、教育与社会参与等非传统安全领域针对中国及相关实体设立限制，将正常的经济、人文与社会活动上升为国家安全“威胁”。除上述领域外，州级层面的泛安全化还广泛体现在数据、能源、生物、网络等多个方面，相关立法数量不断增加。可见，美国州级对华政策的安全逻辑正不断由传统安全领域向非传统领域扩展，呈现出明显的泛安全化深化趋势。

表2 美国州级对华政策泛安全化的代表性立法案例

资料来源：笔者根据Legiscan美国立法信息数据库整理自制。

美国州级对华政策深化的动因分析

美国州级对华政策的深化在多重动力共同作用下推进，既是联邦层面对华战略竞争议程下沉与扩散的结果，又受到州内政治力量与选举激励的推动。其中，联邦对华战略竞争的总体框架为州级对华政策提供了认知前提与政策参照，而州内政治生态则决定了这些政策在各州的落地速度与具体形式。

（一）联邦议程下沉：全政府对华战略竞争的框架

美国联邦政府的一系列对华政策，为州政府树立了价值标准和政策先例。一方面，联邦政府从宏观视角明确了对中国的战略定位。2021年美国联邦法规（Code of Federal Regulations）将中国列为“外国对手”（foreign adversary）之一，并在相关条款中置于首位[15]，将对华对抗性政策纳入美国全政府的制度框架。该项定义此后被各州在涉及“外国威胁”的法案中沿用。另一方面，联邦政府的一系列行政命令、管理条例与公开表态提供了对中国的政策参照。2024年美国会众议院举办“中国周”（“China Week”），期间通过反华法案25项，相关内容集中于加强对华出口管制，限制中国无人机、电动汽车等高新技术企业发展[16]。这些内容在各州随后的行政与立法措施中亦成为重点。2022年美国会众议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）窜访台湾后，印第安纳州、亚利桑那州、爱达荷州的州长等州政府官员同年紧随其安排窜台日程，更加直接地表现出联邦政府的对华立场对各州具有一定参照作用。

值得注意的是，联邦议程下沉的影响在不同州之间存在差异，其作用效果往往受到州内政党结构的调节。总体来看，共和党主导的州（尤其是深红州）对联邦对华政策的响应更为积极，但蓝州对华政策同样呈现一定深化趋势，这一现象则与州内政治激励密切相关。

（二）州内政治动力：选举激励与共和党主导

州内政治推动力主要来源于选民对华认知转变带来的选举激励，以及共和党地方官员发挥的主导作用。

首先，随着选民对中国的负面认知不断强化，州政府推动对华政策的深化能够带来更多的选举回报。长期以来，美国政界与学界通过竞争性与对抗性话语不断强化“中国威胁”。特朗普执政后，其对华战略竞争叙事进一步将所谓“中国威胁”描绘为美国已然面临的前提事实[17]，而非风险隐患。在社交平台与媒体报道的放大作用下，地方民众对华威胁感知显著上升，从而在政治参与中更倾向于支持对华立场强硬的候选人。这使得相关议题和政策行为具有更高的政治吸引力[18]，为州政府推动对华政策深化提供了持续的选举激励。

其次，共和党在各州推动对华政策深化中发挥了主导作用。在共和党主导州，州政府积极响应联邦政府并参照其政策提出对华限制性措施。由于这些红州的议会多数党、议长与州长均为共和党员，相关政策在审议过程中通常面临的阻力较小，因此相关政策的审议在各机构之间不会遇到较大阻碍，往往能够顺利通过。印第安纳州S.B.256法案在两个月内迅速通过，正是这种党内协调性的体现。而在得克萨斯州、路易斯安那州等深红州，这种现象更加突出。相比之下，民主党主导州与摇摆州的对华政策深化程度较缓[19]，这主要是因为共和党议员主导提出的涉华议题往往与民主党议员的议程重点与工作优先级相违背，因此未能转化为实质性的政策成果。然而，随着深化对华政策的选举激励越来越强，部分民主党议员亦开始提出限制购买中国产品或服务等方面的实质性立法措施，并且在州内得到通过，如康涅狄格州2025年HB07066法案[20]、科罗拉多州2024年SB151法案等[21]。这些案例也进一步表明，两方面州内政治动力共同推动了州级对华政策的深化。

不过，州级对华政策的深化趋势也面临一定阻力。在部分与中国经贸联系较为紧密的州，工商界、农业团体与高校等利益相关主体对过于宽泛的限制性政策表示担忧。他们认为，相关措施可能导致营商环境恶化、投资受阻、供应链调整压力上升，并对教育与科研合作造成负面影响[22]。这类来自地方利益集团的分歧意见，在一定程度上对美国州级对华政策的持续深化有所牵制。

美国州级对华政策深化的未来走向

综合来看，未来美国州级对华政策可能会持续深化，与联邦政策形成互补。此外，共和党主导州与民主党主导州的差异可能会逐渐缩小，但民主党主导州也面临一定的不确定性。

首先，联邦层面对华战略竞争的总体框架难以改变，其议程设定和政策导向将持续向州层面扩散，继续为地方政府提供更多“政策示范”。例如，今年4月22日，美国众议院外交委员会通过多项涉华出口管制法案，其中《硬件技术管控多边对齐法》（MATCH Act）强调限制对中国出口先进半导体设备[23]。这可能影响州级地方在政府采购、关键基础设施、科研合作等方面的对华立法取向。其次，近年来不断强化的对华安全化叙事，已由联邦层面逐步内化为州级对华政策制定的认知前提。在这一安全化逻辑的驱动下，各州不仅响应联邦政策，还能发挥自主性补充联邦政策在地方层面的不足，从而不断深化对华政策的泛安全化。例如，印第安纳州S.B.256法案在关于外国代理人登记的规定方面，填补了联邦《外国代理人登记法》（FARA）未覆盖州层级政治活动的空白[24]。这种联邦政府—州政府之间在国家安全框架下政策互补的趋势可能进一步延伸，推进美国全政府对华战略竞争。

此外，随着对抗性对华政策已在各州拥有一定制度化成果，既有的政策措施不仅难以撤回，而且也为后续政策提供了可复制的制度模板。然而，在民主党主导州和摇摆州，这种制度基础尚浅，也提出了一定的不确定性。一方面，联邦政府和地方游说团体可能通过强化安全化叙事、渲染中国威胁等方式，说服民主党主导州“国家安全不是党派事务”，通过话语权与政治压力迫使他们采纳强硬的对华议程[25]；另一方面，深蓝州也可能结合该州对华经济依赖的实际情况，为维护州内产业发展、缓解民众就业问题，坚持对华经贸、科教与人文交流等方面的合作[26]，延缓深化进程。

结语

美国州级对华政策的持续深化，使中美关系在次国家层面呈现出更高的复杂性，并对双边互动的稳定性与可预期性产生影响。一方面，州级政策的扩展使中美互动主体由联邦政府延伸至各州政府，不同州在对华政策取向与制度安排上的差异，增加了中方在地方层面开展经贸、科教与人文交流的协调成本与制度不确定性。另一方面，随着对华限制性措施不断以立法形式固化，州级对华政策的刚性明显增强，使既有政策难以轻易调整，从而延长其对双边关系的影响周期。尤其是对于摇摆州，在州内主导政党可能更替的情况下，上述复杂性可能进一步放大。

对美国而言，州级对华政策的深化可能对州地方经济产生反噬。由于相关政策多以限制投资、贸易与人员流动为主要手段，短期内有助于强化州政府对华“脱钩”与“防渗透”的政治表态，具有一定政治收益。但是，这些政策伴随着滞后的经济代价。相关对华限制性政策会导致州内企业投资减少、产业链调整压力上升、民众就业机会减少等结果，对地方经济生态造成破坏。相较于联邦政府，州政府对地方财政收入、就业结构与产业发展的变化感知更加敏锐，因此也会更直接地承受相关后果，从而面临较大的经济与民生压力。

对中国而言，美国州级对华政策的持续深化使次国家层面的合作环境更加复杂。一方面，各州对华政策趋于收紧，使地方层面的经贸、科教与人文交流面临更高的不确定性与制度约束，压缩了既有互动空间；另一方面，由于不同州在政党结构、经济利益与对华依赖程度等方面仍存在差异，美国州级对华政策在各地并未呈现完全一致的收紧态势。这意味着，在整体趋严的背景下，部分州仍保留一定的对话与合作空间。就具体路径而言，对于对华政策深化程度较低的州，可维持并适度拓展既有合作，以拓宽双边关系的缓冲带；对于政策趋严但对华经济联系较为紧密的州，仍存在一定的对话基础，可尝试通过沟通与协调缓解一定政策外溢影响。整体而言，在美国州级对华政策持续深化的背景下，次国家层面的外交对中美关系的调节作用总体有限，但仍具备一定的政策回旋余地，可以在整体对美政策框架下加以统筹评估。

编：何文翔

审：孙成昊（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

参考文献

[1]Actions for Senate Bill 256，Indiana General Assembly，https://iga.in.gov/legislative/2026/bills/senate/256/actions.

[2]Indiana Senate Bill 477，https://legiscan.com/IN/bill/SB0477/2023.

[3]Indiana Senate Bill 268，https://legiscan.com/IN/bill/SB0268/2023.

[4]Indiana House Bill 1179，

https://legiscan.com/IN/bill/HB1179/2024.

[5]Indiana House Bill 1183，https://legiscan.com/IN/bill/HB1183/2024.

[6]Indiana House Bill 1103，https://legiscan.com/IN/bill/HB1103/2025.

[7]Adam Savit，“States Have an Important Role to Play in Countering CCP Infiltration，”National Review，March 12，2026，available at：https://www.nationalreview.com/2026/03/states-have-an-important-role-to-play-in-countering-ccp-infiltration/.

[8]Kyle A. Jaros and Sara A. Newland，“Paradiplomacy in Hard Times: Cooperation and Confrontation in Subnational U.S.–China Relations，”Publius: The Journal of Federalism，vol. 54，No. 4，2024，pp. 599–627.

[9]袁田西竹：《中美战略竞争背景下美国州政府对华合作：表现、动因及前景》，载《中外交流研究（中英文）》2026年第2卷第2期，第73~86页。

[10]James Master，“AG Curtis Hill supports state-federal partnership to hold China accountable for COVID-19 pandemic，”The Pilot News，May 14，2020，available at：https://www.thepilotnews.com/news/ag-curtis-hill-supports-state-federal-partnership-to-hold-china-accountable-for-covid-19-pandemic/article_0a3df970-9603-11ea-84ec-176e343ce8e5.html.

[11]Johnny Magdaleno and Arika Herron，“Valparaiso University responds to AG’s concern China is ‘infiltrating’ Indiana schools，”IndyStar，August 11，2021，available at：https://www.indystar.com/story/news/politics/elections/2021/08/11/rokita-investigates-valparaiso-university-over-chinese-propaganda-fear/5566188001/

[12]Kanishka Singh, “Indiana sues TikTok alleging Chinese access to user data， mature content exposure,” Reuters，December 8，2022，available at：https://www.reuters.com/legal/indiana-sues-tiktok-alleging-chinese-access-user-data-mature-content-exposure-2022-12-07/.

[13]Indiana House Concurrent Resolution 16，https://legiscan.com/IN/bill/HCR0016/2017; Indiana Senate Resolution 5，https://legiscan.com/IN/bill/SR0005/2018; Indiana House Resolution 67，https://legiscan.com/IN/bill/HR0067/2018; Indiana Senate Resolution 24，https://legiscan.com/IN/bill/SR0024/2020.

[14]卢凌宇：《泛安全化：一个充满风险和破坏性的策略》，中国社会科学网，2024年11月28日，参见网址：https://www.cssn.cn/skgz/bwyc/202411/t20241128_5805445.shtml。

[15]Code of Federal Regulations，Title 15，Subtitle B，Chapter VII，Subchapter E，Part 791 https://www.ecfr.gov/current/title-15/subtitle-B/chapter-VII/subchapter-E/part-791?toc=1.

[16]李宏，赵梦珂等：《美国国会“中国周“通过系列法案打压中国发展》中国科学院科技战略咨询研究院，2024年12月5日，参见网址：https://casisd.cas.cn/zkcg/ydkb/kjzcyzxkb/2024/zczxkb202411/202412/t20241205_7451730.html。

[17]Flavia Lucenti，“The ‘China Threat’: Stereotypical Representations in the US Competition with China”，International Politics, Vol.62, 2024, pp.615-633.

[18]Paul Musgrave，“Degrees of Rivalry: U.S. Paradiplomacy and the Weaponization of Education Policy against Japan and China，”Foreign Policy Analysis，Vol.22，No.1，2026，Article oraf038.

[19]Yuichiro Kakutani，“The Partisan Divide in State-Level China Policy，” The Heritage Foundation，March 20，2026，available at：https://www.heritage.org/china/report/the-partisan-divide-state-level-china-policy.

[20]Connecticut House Bill 7066，https://legiscan.com/CT/bill/HB07066/2025.

[21]Colorado Senate Bill 151，https://legiscan.com/CO/bill/SB151/2024.

[22]Alan Rappeport，“Spreading State Restrictions on China Show Depths of Distrust in the U.S.，”The New York Times，August 21，2023，available at：https://www.nytimes.com/2023/08/21/us/politics/china-restrictions-distrust.html.

[23]Dashveenjit Kaur， “MATCH Act passes first hurdle–targeting semiconductor tools， not just chips，”Tech Wire Asia，April 24，2026， available at：https://techwireasia.com/2026/04/match-act-semiconductor-export-controls-congress-advances/.

[24]Adam Savit，“States Have an Important Role to Play in Countering CCP Infiltration”.

[25]Yuichiro Kakutani，“The Partisan Divide in State-Level China Policy”.

[26]徐立凡：《绕开特朗普，美国州政府来中国“另寻出路”》，新京报评论，2025年11月11日, 参见网址：https://mp.weixin.qq.com/s/_dzusdJ1pZuzqHcHUNx1Gw.