樊吉社：清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院教授
年初以来，特朗普政府在南海问题上采取了一系列政治、外交和军事行动，导致南海局势持续升温，对中美在南海发生意外或者军事冲突的担忧因此上升。那么，特朗普政府为何调整在南海问题上的政策？如何理解中美关系中的南海问题？
南海之变
中美关系中的南海问题升温，是从奥巴马政府提出“重返亚太”开始的。时任国务卿希拉里在2010年的东盟地区论坛上宣称美国在“自由航行，开放进入亚洲海洋公域，以及在南海尊重国际法问题上享有国家利益”，这一表态被认为美国改变对华政策的宣言。
中美围绕南海问题的博弈自此加剧。期间，美国曾介入中菲围绕黄岩岛产生的争端，并支持菲律宾就南海问题向海牙常设仲裁法院提起仲裁；同时，美国频繁指责中国在南海的陆域吹填，增加在南海的抵近侦察行动；中美在南海的互动持续升级，双方在诸如“香格里拉对话”这样的多边场合针锋相对。
为管控在南海问题上的分歧，在2014年和2015年两次首脑会晤期间，中美签署了《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》并完成了舰舰相遇和空中相遇附件。奥巴马执政时期，虽然美国提出“重返亚太”，不断充实 “亚太再平衡”战略的内涵，国防部长卡特也曾表示对中国实施“坚定、温和而强有力的推回”战略，但中美关系总体稳定，两国仍致力于管控在南海问题上的分歧。
特朗普执政后，美国对华政策进入调整期，中美的南海博弈相应出现了新的变化。美国调整了所谓“航行自由行动”的决策过程，从以前的“一事一议”调整为“一揽子”年度计划审批；美军在南海开展所谓“航行自由行动”的次数也明显增加。不过，2017年到2019年，经贸谈判是中美关系中的核心议题，双方围绕南海问题的博弈虽然加剧，但仍非主要矛盾。
新冠疫情暴发之后，中美关系从过去三年的渐变状态进入剧变时期，中美战略竞争从经贸领域蔓延到双边关系的所有领域，美国在南海问题上的政策和行动随之出现显著调整，对抗特征愈发明显：
其一，调整政策表态。5月20日，美国发布《美国对华战略方针》，表示要为东南亚盟友“发声”，为它们提供安全援助以应对中国压力。7月13日，国务卿蓬佩奥发表声明，声称中国对南海离岸资源的主张“不合法”，重申美国对2016年仲裁结果的肯定与支持。
其二，增加在南海从事所谓“航行自由行动”的频次和力度。截止到2020年8月底，美国军舰在南海海域的“航行自由行动”多达7次，美国各类战机在南海空域的飞行频次也显著增加。
其三，在南海相关海域较为频繁地开展包括航母参与的军事演习，既有一艘航母参加的军事演习，也有两艘航母同时参加的军事演习。
其四，对负责或参与南海陆域吹填的中国公民实施签证限制，将24家中国公司纳入美国商务部实体名单。
美国南海政策的变化与中美关系总体状态的变化大致同步。过去十多年中，中美在南海问题上曾出现很多分歧和争议，但是这些分歧和争议基本上都是进行个案处理，没有对双边关系的状态产生根本性的影响。目前，中美关系基本框架发生变化，中美围绕南海问题的博弈非常有可能塑造双边关系的发展方向。特朗普政府处理中美分歧和争端的方式呈现出泛安全化和泛意识形态化的倾向，主张对抗的政治力量占据上风，南海问题甚至可能成为中美较量的关键议题。
短期风险
过去半年中，美国在南海问题上的政策表态从传统的、在领土争端问题上不持立场转向“选边站队”，美国舰机在南海海域和空域的行动也有诱发意外、危机乃至冲突的恶意。中美在南海问题上发生意外、出现危机乃至爆发冲突的可能无法排除，这是短期需要防范的风险。其原因有多重：
第一，特朗普团队夸大中美南海博弈的意义和价值，认为中国利用南海进行“切香肠”式的地缘战略扩张，因此主张强力“推回”（push back）所谓的“中国地缘战略扩张”。
美国媒体报道、专家学者论著和官方文献中涉及南海的内容通常会建构一个“宏大叙事”：中国通过陆域吹填“改变”南海现状；中国试图用“强制手段”施压南海其他声索国；中国在南海岛礁上部署军事力量以“控制”南海，进而影响途径南海的商贸活动；中国将南海当作地缘安全扩张的试验场，如果不受阻碍，还可能进一步“扩张”。
此种“宏大叙事”建构中国对美国的“威胁”或者“敌人”形象，背后则是对中国可能挑战美国亚太影响的深层忧虑：菲律宾为南海声索国，美菲为同盟关系，中国在南海的行动可能挑战美国对菲律宾的安全承诺；中国军事力量的增强将影响美国在南海的所谓“航行自由行动”；中国综合力量上升挑战美国在西太平洋的主导地位，等等。
在中美战略竞争背景下，南海问题被赋予更高的价值，且具有某种“灰色地带”的特征，南海被当成对华实施“推回”战略的优选地点，美国“极限施压”的政策则增大中美舰机相遇发生意外、擦撞或危机的可能。
第二，在中美关系持续下行的环境下，南海问题如果出现危机，管控难度必然很大，危机快速升级乃至滑向军事冲突的风险不能排除。
过去二十年中，南海问题上已经发生了数次意外或者危机，包括2001年4月的“撞机事件”、2009年3月的“无瑕号事件”、2013年12月的“考本斯事件”等。类似事件在双边关系总体稳定、对话磋商渠道相对畅通之时，大致得到较为妥善的处置。
最近半年，中美舰机在南海相遇频次更高，擦撞风险增大。但双边关系的气氛已然不利于危机的管控，中美任何一方都不可能轻易退让或者被认为做出了退让，导致危机发生后快速升级的可能性较大。
不仅如此，危机管理需要公开或者私下的有效沟通渠道，而当前中美之间公开的沟通渠道运行不畅，私下渠道也难以保证。公开渠道的关闭、私下渠道的消失，以及双边气氛的紧张，都可能让南海出现的任何一场危机快速升级，并有可能外溢到其他领域。
第三，南海出现的意外或者危机有可能进一步“催化”中美关系的“定性”和“定型”，以至于双边关系可能由此丧失腾挪和缓和空间。
如前所述，中美关系虽然已经出现变化，但走向何方尚不明确，美国国内在此问题上仍存在颇多分歧，一些人主张中美实现局部或者全部“脱钩”；一些人主张中美走向“新冷战”；还有一些人强调中美应发展竞争与合作并存的双边关系。在官方层面，特朗普政府一再强调中美在双边关系的所有方面均应实现“对等”，但“对等”并非“对抗”。中国则强调中美之间并不存在意识形态冲突，中美两国应推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。
简言之，中美关系仍然存在较多可能性，仍具有一定的可塑性，未来中美关系往哪个方向发展，世界格局如何演进，既取决于双方对具体矛盾和分歧的分析和判断，也取决于两国对世界大势和彼此关系的定性，更取决于各自国家的政策选择。
然而，最近一段时期，特朗普政府在对华政策上采取了颇多过激行动，诸如美国高官频频发表演讲攻击中国、要求关闭中国驻休斯顿总领事馆、制裁中国高新技术公司、制裁中国政府高官、在涉疆、涉藏、涉台和涉港等敏感议题上频繁采取行动等，这些举动试图“把美中关系定位为包含一切的系统性竞争，即将到来的美国选举结果也无法逆转这种定位”，以实现双边关系的“定性”和“定型”。
上述过激行动毫无疑问已经对双边关系产生重大冲击，但特朗普总统第一（或唯一）任期所剩时间不多，这些行动尚且无法完成国内政治动员；而如果中美在南海出现一次危机，美国国内在对华政策上的国内政治动员可以很快完成。
长期博弈
特朗普政府对华政策的调整将产生较为深远的影响，无论他是否连任，美国对华政策都很难回到过去了。战略竞争将是美国对华政策的主旋律，而作为中美关系中的重要议题，双方围绕南海问题的较量也必然是长期的。
南海问题属于领土争端，除非出现特别重大的事态，领土争端通常很难在短期内获得解决。南海问题比一般的领土争议更为复杂，它不仅牵涉到更多的声索国、涉及到非常复杂的历史问题，并且还有域外国家的介入，各方的政策立场短期内都很难改变。因此，维持现状或许并不是处理南海问题的最优选项，但这属于更可行、更现实的政策选项。
具体而言，随着中美战略竞争加剧以及中国军事力量增强，美国在南海的抵近侦察或所谓“航行自由行动”不仅不可能减少，甚至可能进一步增加；美国还将继续辅助东南亚各国的海上能力建设，提供相关安全援助；美国舰机进入南海海域的频次可能进一步增加，规模甚至可能增大；美国还可能联合其他国家在南海相关海域举行联合军演；南海对于美国近年力推的“印太战略”更是非常关键。
美国通过这些象征性的军事行动或者外交姿态展示其在本地区的存在，防范中国在南海进行更多的陆域吹填或者军事部署的行动，表达对其盟友的支持以及宣示其舰机所谓“航行自由”的权利等。
不过，尽管美国可能采取上诉政策姿态或者行动，但它无法改变南海问题已有现状。因此，立足长期，着眼全局，在南海问题上“与狼共舞”是必须的、可行的、应有的政策选项：
首先，中国舰机在南海要捍卫主权和领土安全，对美国舰机的抵近侦察或者所谓“航行自由行动”做出及时、恰当反应。当美国舰机进入南海相关岛礁附近，中国舰机要对其伴飞伴航、警告、驱离。中美舰机的这种互动可能越来越频繁，对不断强大但仍需加强演练的中国海空军而言，这种舰机互动甚至可以成为练兵方式之一。同时，当美国宣称其舰机有权在南海相关岛礁开展所谓“航行自由行动”，中国舰机也有权利到美国的相关海域从事类似操作。
其次，中美南海博弈具有战略性和长期性，中美舰机互动应遵守操作规程，我们在捍卫主权和领土安全的同时，应遵循“有理有利有节”的基本原则。落实《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》及其两个附件，对双方提高海空操纵安全、发展新型军事关系意义重大。
最后，中美应探索在南海问题上的分歧管控或者危机管控之道。两国在南海互动频次增加，出现意外的可能将随之上升。双方宜致力建立各类对话磋商或者危机管控机制，一则防范发生危机，二则在危机发生后管控危机。
来源：澎湃新闻网站
本文原题“中美关系中的南海问题：短期风险与长期博弈”，首发于2020年9月15日 《边界与海洋研究》
