刁大明：清华大学战略与安全研究中心特约专家、中国人民大学国际关系学院副教授
4月7日，美国国会众议院议长南希·佩洛西因新冠病毒检测呈阳性取消了次日即将开启的亚太行程，其中包括拟议4月10日对我国台湾省的“窜访”。虽然此“突发”情形暂时搁置了美国联邦政坛第三号人物向中美关系稳定发展发起挑衅的恶劣行为，但近年来美国国会日趋主动、活跃地向美对华政策调整施加影响的态势却无法令人忽视。这种“活跃”不仅表现为第115届国会周期启动以来罕见通过的多项负面涉华法案，也体现在某些国会议员频繁窜访台湾上。
就在佩洛西取消行程一周之后，一个包括国会参议院对外关系委员会主席在内的两院两党议员代表团就抵达了台北。5月下旬美总统拜登访问韩国、日本期间，多位共和党籍国会众议员公开致函白宫，要求在拜登的亚洲行程中“增加台湾”。这些已经完成的实际举动与佩洛西没能实现的行程加在一起，再次说明随着近年中美关系的剧烈变化，国会在对华政策上的角色正悄然发生着嬗变。
2022年5月17日，美国副总统兼国会参议长哈里斯（左）与国会众议长佩洛西（右）共同出席国会为希腊总理米佐塔基斯安排的演讲会。
国会在美国对华政策中的曾经角色
长期以来，中美关系的关注者和研究者一般认为，基于两国建交以来的历史经验，美国国会在这一关系中扮演的角色多为“麻烦制造者”与“负面背景音”。早在1979年1月1日两国正式建交之时，当时的第96届美国国会不愿充当卡特白宫的配角，在两院分别以超过三分之二即足以推翻总统否决的票数，通过了所谓《与台湾关系法》。这一至今仍贻害无穷的立法行为背后，是华盛顿传统精英对“圈外人”卡特的不满，是美国国内两党价值观和意识形态的分歧以及美国国内亲台反华势力游说的结果，也是当时主导美国会参议院对外关系委员会的民主党人弗兰克·丘奇（Frank Church）因党内总统提名争夺等积怨而对卡特发起的一次政治反击。
卡特之后的几任美国总统不约而同地认识到把好对华政策“方向盘”的重要性，不管被挤到“后排座椅”上的国会议员们如何叫嚣、滋事，也一定要维护自己在外交事务中的主导地位。克林顿执政初期，即便对国会议员们将所谓“人权”问题与授予中国“最惠国待遇”决定相挂钩的要求有所附和，但仍努力避免将之“立法化”。当然，国会对总统独揽对华政策“方向盘”的做法也有过“反抗”，比较突出的一次就是20世纪80年代末佩洛西等民主党人曾极力推动对华滥施制裁，被老布什总统两次行使否决权，最后以塞入当时的财年授权法案才得以勉强通过。
白宫与国会在对华政策上相对固定的互动模式，塑造了美国国会转而借助某些特有制度权力和规则安排来施加影响的倾向。最典型的做法是，由某些国会议员提出两院甚至一院通过即可生效成法、无须提交总统签署的决议案。这种绕开白宫的行事方式可以在某些特定时段内或某些特定议题上给中美关系制造不和谐音，起到毒化两国合作氛围甚至阻断具体合作事项的作用，当然也算是某些国会议员向长期资助他们的某些特殊利益群体的一种变相“交差”。进入21世纪，特别是在国际金融危机之后，随着联邦财政立法与债务上限等问题成为国会山的政治斗争焦点，美国国会某些人转而又将涉华条款以“修正案”形式塞入新财年的拨款、预算或授权法案，比如2011年被塞入拨款法案的禁止美国国家航空航天局以任何形式同中方进行交流的“沃尔夫条款”，2012年被塞入授权法案的推动对台军售F-16 C/D的相关修正案，等等。这些“明火执仗”插手涉华事务做法的背后逻辑是，为了防止因联邦债务突破上限而发生所谓的“政府关门”危机，不具备“单向否决权”的总统根本不可能因某些涉华内容而全盘拒绝任何一项财政类立法。于是，国会利用自己手里的“钱袋子”，成功获得了动摇总统手中“方向盘”的机会。
2021年12月7日，美国国会参议院外交关系委员会主席梅内德斯（左）在一次听证会上。2022年4月，此人率美国国会两党议员代表团访台。
特朗普的“放任”与府会决策模式改变
粗看从1979年中美建交到第115届国会之间的38年，白宫和国会的关系似乎就像一辆汽车上驾驶员和后座喧哗乘客之间的关系，但这并不足以概括美国联邦宪政框架内围绕重大外交政策问题的府会关系全貌。一般来说，美国国会的立法权能在对外政策问题上发挥三类重大作用：一是通过立法分配国家战略资源的“结构型”或“分配型决策”，二是设定长期努力方向的“战略型决策”，三是应对突发事件做出快速反应的“应激型决策”。自中美建交以来直至特朗普上台，白宫其实一直在已经设定好的结构型、战略型决策的道路上行事，至多容许国会在必要时提供为数有限的应激型参与。换言之，掌握着“方向盘”的白宫还不需要国会来直接下场为某种政策方向的改变和调整来重新“架桥铺路”，因而也就呈现出我们在过去相当长一段时间里看到的白宫始终主导方向的状况。
然而，这并非是一成不变的。2017年上台的特朗普政府在处理对华关系时大量采取了至今仍影响极坏的错误甚至极端行为，刺激了国会在对华政策制定和调整过程中的角色提升。从2018年3月所谓“与台湾交往法案”到2020年7月所谓“香港自治法案”，特朗普担任美国总统期间签署了近十项专门针对台湾、涉疆、涉港、涉藏等问题的所谓“立法”。值得注意的是，在特朗普白宫对华推进“大国战略竞争”的整体氛围下，第115、116届美国国会两院内的涉华提案数量虽然猛增，但最后实际通过的立法数量却并没有发生同等比例的“井喷”。换言之，这两届国会的涉华立法只是在“内容”上的突破，是在消极性、严重性、破坏性意义上的变本加厉。2017至2020年间经由特朗普签署生效的“五毒俱全”立法中的大多数曾在前几届国会中被反复提出，却都“泥牛入海”，直到特朗普这个“政治素人”高喊着“美国优先”口号坐进白宫椭圆办公室。
究其原因，初步的解释应该是，特朗普放任、纵容甚至暗推了国会的反华遏华立法。为了对中国实现“极限施压”效果，特朗普自认为需要更多反华遏华的立法工具。于是，当他看到国会可以在这方面充实“政策工具箱”时，便选择松开原本应掌握在自己手里的“方向盘”，接过国会递过的一件件瞄准中国的“武器”。尽管特朗普自认为他仍牢牢掌握着何时、何地、因何而扣动扳机的最终决定权，但这些来自国会的立法工具最终占据了白宫“工具箱”的绝大部分空间，逐渐开始影响对华政策的基本方向，甚至形成了绑架总统外交政策、左右涉华舆论风向的能力。更严重的是，当这位加速美国政治和战略巨变的总统离开白宫之后，其所放任通过的那些立法继续有效、无法回调，成为悬在中美关系之上的一把把“利剑”。
拜登的“邀请”和美对华战略调整“立法化”
如果说特朗普所需要的在本质上还是国会的“应激型决策”的话，那么誓言为美国和世界“重建更好未来”（B3W）的拜登则是邀请国会出来进行结构型和战略型决策的立法。对拜登及其政府而言，既然自特朗普政府2017年发布的《国家安全战略》报告提出了对华战略的新定位，明确中国是“竞争者”与“国际秩序的修正主义国家”，而且这个定位在美国两党政治精英群体当中已形成了某种共识，那么他所要采取的下一步就是要通过资源再次分配、结构调整以及重新设定新的长期战略规划，来配合重新确定的对华定位，推动新的对华战略。在这种情况下，拜登作为总统需要把国会直接请到美国战略决策和演进的前排席位上来，替他铺就新的道路。过去一年多以来，拜登及其政府实际上也是这么做的，美国对华定位及相关政策的“立法化”进程也是这样被继续推动的。现如今，白宫这个新诉求最直接地表现为其对国会所谓“竞争法案”的长期且迫切期待，该法案已于今年3月在国会最终成为对华竞争的“总剧本”。
决策和施策影响力得到提升的“快感”反过来也刺激到美国国会中的某些人，特别是那些长期以炒作涉华议题、推动对华强硬为业的某些议员们。他们在讨论涉华问题时变得更加躁动，极力通过制造议题和事端“刷存在感”“提影响力”，与台湾方面的勾连也更加肆无忌惮。佩洛西“窜台”行程因其染新冠病毒搁浅，但却并未完全取消，仍在“计划”当中，成了中美关系头上又一把“悬剑”。白宫对国会的需要也构成某种“政治交易”，对国会某些人乐此不疲的涉华冒险行为有时乐见其成，直到实在过火时才出面劝阻，或通过本党议员加以牵制，以免白宫为防止中美正面冲突、激烈对抗等“灾难性后果”而有意设立的“护栏”被彻底踢破。
如今，国会应白宫之“邀”站到前台，为对华长期战略竞争设定相关立法，这是中美建交以来从未有过的危险状况。如果说1995年李登辉在美国国会亲台议员安排下窜访美国所展现出的国会“重要性”激发了当时我国国内的美国国会研究，现如今美国府会的新互动有理由引发我们的再聚焦。今年的美国国会中期选举，民主党大概率将丧失对国会的控制权，由共和党主导的新一届国会或将彻底失去约束和制衡，给中美关系带来更多、更大的破坏，这更加凸显了我们关注、研究进而影响美国国会政治的紧迫性。
文章2022年06月24日首发于《世界知识》
