赵可金：清华大学社科学院副院长，战略与安全研究中心副主任
编者按
作为美国历史上最严重的恐怖袭击，也是21世纪初最重要的突发事件，发生在2001年9月11日的“9·11”事件，改变了美国，也改变了世界。一场长达20年的反恐行动，也自此在世界范围展开。
20年后的今天，轰然倒塌于“9·11”恐怖袭击的美国纽约双子塔已成历史，但那腾空而起的恐怖烈焰仍将长久地冲击着我们以及未来无数代人的记忆，也催人思考我们该如何才能拥有一个更加美好的未来。
值此之际，清华大学战略与安全研究中心特此转发系列文章，以飨读者。
2021年，是“9·11”事件20周年；自2001年发兵阿富汗开始，美国全力投入反恐至今也已走过了20年历程。而就在前不久，美国在阿富汗重演了46年前的“西贡时刻”，让全世界见证了美国在阿富汗不那么光彩的落幕。
从“9·11”事件到“喀布尔时刻”，从武装到牙齿的睥睨于世到卷铺盖走人的仓皇撤退，美国反恐20年，留给人们更多的是深深的思考，思考“世界怎么了、我们怎么办”这样一个带有世界历史意义的重大课题。
毫无疑问，美国是自古罗马以来实力最强大的国家，但美国又是一个最脆弱的国家。由于全球化的发展，美国超强的国家力量成为一把双刃剑：
美国过分炫耀力量造成怨恨和非对称性报复，力量的收缩又助长其他国家联合起来反抗美国的冲动，形成所谓“美国力量的悖论”现象，而恐怖主义就是美国力量的悖论之一。
▲当地时间2017年9月11日，9·11恐袭16周年之际，纽约亮起哀悼之光，家属依次宣读罹难者姓名。视频/新京报我们视频
恐与反恐没界限美国在反恐的同时也在塑造新敌人
恐怖主义，是复杂国际社会矛盾的病态实现。
从最初人们关于恐怖主义的称呼来看，它是专指18世纪法国大革命中的雅各宾派执政时期对反对派所实行的暴力专政。后来才逐渐扩大范围，泛指国家纯粹依赖暴力来维持政权的统治方式，即今天人们所说的国家恐怖主义。
直到20世纪70年代以来，恐怖主义逐渐成为一个政治范畴，宽泛地指那些由非国家的组织或者个人通过制造社会恐怖来实现某种政治目的的行为方式。
2001年，震惊世界“9·11”事件，引起了国际社会对恐怖主义问题的高度关注，反对国际恐怖主义一跃成为美国对外政策日程的首位，国际社会也紧随其后，展开了对恐怖主义的“国际大围剿”。
然而，随着阿富汗局势的发展，人们越来越认识到这的确是一场非对称性战争。如果能够确定目标，反对“恐怖主义”的任务就能像警察局办案一样干净利落。
但是，最关键的问题是如何确定目标？也就是说，究竟谁在搞恐怖主义？
美国曾经开出了一个恐怖主义国家的名单，包括阿富汗、伊拉克、利比亚等。但这种界定方法是令人担忧的。如果这种界定恐怖主义的方法成立，反恐就会变成美国一个一个地“收拾”这些国家，它所引发的恶性循环对国际社会来说将是一场灾难。
简单说，恐怖主义具有两大本质特征：一是使用不同于战争的暴力手段，二是具有某种政治目的。既然如此，我们必须要问的是，“9·11”事件对美国的恐怖袭击要促成什么政治目的？或者说为什么受到恐怖袭击的偏偏是美国？
恐怖主义之所以锁定美国，从根本上来说是美国和世界的关系出现了问题，而化解恐怖主义威胁，从根本上需要平衡美国的国家利益和其他国家的社会利益。
长期以来，美国一强独霸的世界及其在国际社会的某些行为，刺激了某些地区的民族主义情绪，伤害了这些国家和民族的利益，他们却没有能力同美国这样的庞然大物相抗衡，矛盾便被压抑、积聚。
长期情郁于中，不得发之于外，这些矛盾积累久了，就必然会以某种非正常的、极端的方式得到集中的爆发。这就是恐怖主义袭击的深刻社会心理根源。
如果要正视恐怖主义，就不能回避美国国际行为上存在的问题，美国如何看待其国际行为，也就成为解决恐怖主义的关键。反思冷战结束以来的国际行为，是美国面临的挑战。
长期造成国际恐怖气氛的冷战，是在美国人的欢呼声中终结的。这也使得美国举国上下充满冷战胜利之后志得意满的 “官方得胜心态”，独步一时的美国宣称可以展开“不死一人的战争”。而冷战后美国经济的又一个“黄金时代”，似乎也让人间最美好光景已在美国出现。
在这种欢呼声中，不仅美国政府的政策倾向发生了巨大变化，在外交政策上更主动、更积极、更有领导者的姿态，美国国会和民间社会的心态也发生了潜移默化的转变，那种天定命运的狂热和传播美国精神的热情，却罔顾了其他民族、国家的情绪。但是，冷战后的世界，并没有像美国人想象的那样美好。美国那种“没有敌手的霸权”地位受到了严重挑战。一度为冷战所掩盖和压抑的种族冲突、宗教争端、边界纠纷等问题如同打开了的潘多拉魔盒，纷纷涌出，美国视野中的世界似乎正在“失控”。
这种失控感，被一些学者描述为“新悲观主义”。如果说这些“失控”只是耸人听闻的“神话”， 那么，“9·11”事件则让美国国家安全中面临的“明显而急迫的危机”，变成了残酷而冷冰冰的现实。
在美国人眼里，“9·11”事件无疑表明恐怖主义已经向美国开战、向“世界文明”宣战，就像“9·11”事件发生之后，时任总统小布什所宣称，这是“对美国自由和民主的攻击，是对全人类的攻击”。
美国向全世界摆出的架势是，对美国的攻击，就是对全人类的攻击，对“文明世界”的攻击。毫无疑问，美国人借题发挥，大大扩大了恐怖主义的范围。
而从阿富汗到伊拉克，美国此后发动的反恐战争表明，缺乏自律的国际干涉主义，只会是一项富有风险和危机性的举动。任由打着“国际道义”旗号而推行干涉行动，国际政治的道德便会回到部落主义、十字军讨伐和宗教战争的仇杀老路。
因此，美国在反恐的同时，也在塑造新的敌人，甚至可以说将反恐扩大化了。与此同时，美国对自己的行为采取“宽容的忽略”，对其他国家的利益却“恶意的忽视”。美国这种夸夸其谈和傲慢无礼，也许会成为毁灭这个强大国家最明显的敌人。
在此背景下的反恐本身，却进一步刺激了恐怖主义，甚至在被界定成为恐怖主义者的眼里，美国才是最大的恐怖主义。此种误解和偏见恶性循环，让美国霸权不堪重负。
▲当地时间2018年9月8日，“9·11”恐怖袭击17周年纪念日前夕，曾被坍塌的世贸大厦摧毁的纽约一地铁站重新开放，纽约市民留影时激动流泪。视频/新京报动新闻
法与非法太模糊反恐立法陷入非法伤害公民权质疑
毫无疑问，恐怖主义毫无正当性可言，但反对国际恐怖主义却必须师出有名、行为合法。因此，为反恐立法，是国际反恐的必要举措。
其实，早在二战结束后不久，美国国会就开始着手启动对外事务立法，美国的精英们急切地想知道美国林林总总的国际干预行为有什么法律上的依据和理由。然而，美国宪法的模糊界定，令总统与国会在对外事务上形成了所谓“半阴影区”内的紧张关系。
尽管通过了1947年的《国家安全法》、1952年的《移民归化法》、1948年《信息和教育交流法》、1984年制定了《反对恐怖主义法》、1996年的《反对恐怖主义法》等一系列反恐法律，但美国始终没有解决在此方面的法与非法的判断问题。为此，尽管美国竭力用法律为自己穿上反恐的“金钟罩”，却最终难逃恐怖主义袭击的无孔不入。
作为受恐怖主义威胁最多的国家之一，美国始终面临着反恐与开放的困境。
从美国立国价值来说，在美国人眼里要打造一个自由而开放的社会，但美国在世界各地水银泻地的影响力注定为恐怖主义袭击打开了方便之门。
“9·11”事件发生后，美国加强了对边境、交通、航空器和签证核发的管理和监督，加强了对境内各类合法和非法移民的监控，整体上收紧了对世界开放的政策，制定了一系列明确而实用的反恐立法，比如《空中运输安全和体系动员法》《航空和交通安全法》《提高边境安全和完善入境签证法》和《恐怖主义风险保险法》等。但这一系列立法，最令人诟病的是伤及了美国人视若生命的人权。
《爱国法》（USA Patriot Act），就是这样一部陷入“安全还是人权”巨大争议的法律。这是一部为了应对恐怖主义袭击和消除美国内恐怖主义的各种隐患，通过催产方式诞生的一部法律，但也极大地扩张了政府的权限。
因为，根据这部法律，只要美国司法部长“合理地相信”某一个外国人可能对美国的安全构成威胁，就有权下令拘捕这个外国人；美国政府的执法部门可以对外国人的信件、电话以及行踪进行监控和跟踪，甚至于在证据不确切的情况下，也可以对外国人进行拘押和判刑。
更加过分的是，根据这部法律，为了达到打击恐怖主义分子的目的，政府还鼓励民众对外国人进行监督，对其可疑的行为进行举报。
就是在这样一部法律的推动下，美国政府在签证管理、移民手续、入境追踪以及监控方面，都相继作出了一系列的规定和采取了一些有别于其他国家的激进措施，理由都是“为了美国的安全”，但这一切又极大地干涉了美国宪政的另一根基：公民权。
其2002年通过的《国家安全法》，也是以大大缩小公民权空间为代价的。为此，美国反恐立法在为反恐打开方便之门的同时，却陷入了非法伤害公民权的更大质疑。
▲美国媒体于当地时间2019年6月19日报道，多达2400张的“9·11”恐袭珍贵影像被意外曝光，美国知名脱口秀主持人乔恩·斯图尔特指责事故赔偿制度不完善，怒斥国会对受害者冷漠。视频/新京报我们视频
能与不能都尴尬以反恐为名傲慢排外掣肘国际协作
毋庸置疑，美国在反恐能力建设上是不遗余力的，在当今世界也是首屈一指的。
美国注重全面整合其政治、经济、军事、情报、信息、金融和法律等力量，建立起了以本土为中心的环状保护网，构成本土纵深防御体系和反恐运行机制，大大增强了抗击恐怖主义袭击的能力。
然而，美国政府在反恐上的能力越强，越是背上了沉重的负担，反而在其他方面放不开手脚，这也是美国反恐的困惑。
“9·11”事件暴露了美国在安全、防务方面存在很大问题，国内的安全体制不适应新的安全威胁，比如情报部门在此之前没有得到任何消息。为此，2003年3月，美国组建了国土安全部（DHS），预算400亿美元，有17万名雇员，是继美国国防部、医疗服务部之后的第三大联邦机构。
国土安全部成立后，美国的安全检查和部门协调有明显增强。但国土安全部并非万能，也面临不少挑战，比如内部20多个部门的协调问题，不同组织文化的消化问题以及官僚机构内部的纷争等。
如何平衡各个机构之间的利益，是国土安全部面临的最大问题。特别是重组将海岸警卫队等军方机构参与国土防御，如何协调内阁机构和军方的关系，持续加强本土反恐体系的建设和完善，显然是一个前所未有的挑战。
“9·11”事件后，美国不断增加反恐资金预算，为反恐行动输血打气。美国布朗大学的战争成本项目于日前发布报告称，美国在“9·11”后的反恐战争预算成本和未来债务总额“以当前美元计算约为8万亿美元”，约92.9万人在美国的反恐战争中丧生。
如此沉重的预算负担，已经令美国财政苦不堪言。也因此，国会山近年来已经大量涌动批评政府浪费反恐经费的声音，要求缩减反恐支出，但效果不大。
情报工作失灵和忽略情报分析，成为“9·11”事件后美国舆论对情报机构的批评重点，美国也下决心对以美国中央情报局（CIA）为主的情报机构，进行全面和彻底的改革。
为此，美国通过了《情报机构改革法案》，设立一个统管全国15个情报机构的国家情报总监职位，成立国家反恐情报中心，加强边境口岸安全，如增设边境巡逻人员、加强对航空旅客行李的检查等。
这也是自1947年创立以来，CIA进行的规模最大的一次改革。在这场改革中，CIA获得了更大的权力和自由，摆脱了实现向国会汇报“秘密行动”的限制，在总统授权下直接行动。
但是，美国情报系统中的弊端并没有完全解决。比如，美国国会政府问责局审计发现，国土安全部职员滥用政府提供的信用卡，其支出的近一半公款用于购买狗靴、音乐播放器和啤酒酿造设备等商品，有的私用，有的吃回扣，有的毫无用处。很多美国人批评国土安全部挥霍公财，更像是“大学联谊会”，而不是保护美国民众安全的机构。
此外，以反恐名义，美国还大大加强了对驻美外国人的管理机制建设，从签证、学习、社会活动等各领域进行严苛管理，一些地区的留学人员，受到普遍怀疑和监视，有的连租房都困难，只好半途而废，收拾行囊，返回老家。
所有这一切，不仅令美国的国际形象和反恐行动力大大下降，也让国际反恐协作备受掣肘。尤需全球通力合作的反恐行动，自然也因此时时陷入能与不能都是问题的现实尴尬之中。
▲当地时间2020年9月10日，时任美国总统特朗普宣布，9月11日作为爱国者日，全国降半旗致哀。当天，民主党总统候选人拜登和时任副总统彭斯，同时出现在纽约的纪念活动上，并碰肘问好。视频/海客新闻
解铃尚待系铃人应对恐怖主义须文治武功相得益彰
“9·11”事件20年后，轰然倒塌的纽约双子塔已成历史，它给这个世界带来的强烈冲击却必将长存于记忆中。值此之际，我们再来观察美国这20年的反恐行动，成败得失自有公论。
毫无疑问，美国的反恐战略仍然是站在美国立场上，寻求美国利益最大化，而将恐怖主义确定为“他者”。这也就意味着，美国仍没有看到恐怖主义是国际社会矛盾复杂交织产物的深刻根源，特别是还缺乏对恐怖主义之美国根源的深刻反思。
因此，美国的反恐只能缓解恐怖分子对美国的暂时袭击，而不可能从根本上消除恐怖主义对美国的长期威胁。
反观20世纪，的确是一个美国崛起为世界大国的世纪，美国也是凭着自己的实力和能力而获得的。但是，反恐战争以来的20年实践表明，美国似乎已经无法继续保持自己唯一的超级大国地位。
中国有句古话，可以马上得天下，不可马上治之。美国可以凭着自己独步一世的“武功”开创自己的“帝国基业”，绝对不可能通过“武功”治理“帝国事业”。美国在21世纪的“领跑”位置，必定会受到来自各方面的挑战。这里，不仅有来自传统的民族国家与美国进行综合国力的“华山论剑”，更有来自非国家行为体对其进行的“暗中袭击”。
20年的反恐行动也告诉美国，一个国家妄图独霸世界是做不到的。美国连打游击的恐怖主义都对付不了，何况车马炮俱全的大国。无论美国是以反恐为中心，还是以大国竞争为中心，霸权主义在当今世界都是行不通的。否则，“9·11”事件20周年前夕，狼狈败走阿富汗的历史大剧仍将上演。
同时，20年的反恐也告诉美国，武装到牙齿不是解决恐怖主义的有效办法，恐怖主义是政治问题，政治问题还需政治解决。尽管恐怖主义毫无政治正当性可言，但其有着深刻的政治根源，有效应对就须标本兼治，综合治理。显然，恐怖主义只是美国新世纪的第一个“挑战者”，不可能是唯一一个，更不可能是最后一个。对待这样非传统安全的挑战，单凭“武功”是不行的，必须考虑“文治”，即国际制度、国家合作以及多边协商等一系列非武力方式。
当今世界，人类命运休戚与共，文治武功，相得益彰，犹如治理国家的左右手，同样是治理世界的左右手。这是美国必须清楚认识的现实，也是其反恐20年应该得到的教训。
纵观历代大国兴衰史，从古罗马帝国到大英帝国，发展强盛堪称迅速，但其衰落也只在旦夕之间。尤其是当大国势力达到顶峰的时候，面临的挑战几乎是一致的，即能否实现由“武功”向“文治”的转变。
这就要求，无论是当今之美国，还是未来之他国，都须顺应世界发展潮流大势，坚定践行和维护多边主义，推动构建人类命运共同体，方能携手推动世界和平发展与文明进步，共建人类美好未来。这也当是世界反恐20年最重要的共识。
文章首发于2021年9月9日新京报评论
