刁大明：清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中国人民大学国际关系学院副教授

美国国会

5月28日，美国国会参议院暂时搁置了“竞争法案”即《美国创新与竞争法案》的院会程序，将在“阵亡纪念日”（Memorial Day）假期之后的下周再次开启审议。导致立法推迟的原因主要是较多共和党人以及某些民主党人期待抓住机会继续提出并添加更多修正案，以实现自身偏好的政策议程或项目的落地。

与此同时，为了在国会参议院推动建立针对1月6日“冲击国会山事件”展开调查的特别委员会，民主党人也选择搁置“竞争法案”的程序，来为特别委员会决议让路，但其结果却还是因为在共和党阵营未得到足够支持而受挫。如此一来，虽然国内政治争议又一次暂缓了对外战略议程，但可以预见的是，已经经历了一年甚至更长时间的酝酿，又加之最近的整合打包操作，“竞争法案”早已被贴上了“必须通过”的标签，并成为塑造白宫相关战略议程的关键因素。

“圣诞树立法”

过去数周来，勉强掌握国会参议院议程的民主党人在护航“竞争法案”上可谓是煞费苦心。对于刚刚就位国会参议院多数党领袖的查克·舒默（Chuck Schumer）而言，该法案算得上其政治生涯的关键一役。

查克·舒默

5月18日，舒默宣布打包处理、推动综合法案的决定，以所谓《无尽前沿法案》为母本，将《战略竞争法案》、《应对中国挑战法案》等相关立法作为修正案加入其中，最终拼凑成了如今的《美国创新与竞争法案》。当然，这份长达1420页的综合法案只是一个起点，自其进入院会程序到5月28日的10天当中，来自两党的议员们已经成功塞入了611项修正案，其中424项来自共和党、187项来自民主党以及与其结盟的独立人士。

之所以选择打包的方式，舒默大概是希望实现两个“最大化”。一个是在确保法案通过的前提下维持控制力的最大化。试想，如果仍保留多个涉及强化对美国投资、强化与中国竞争乃至对抗的法案的话，就意味着会为两党特别是共和党提供多次塞入修正案的机会，进而也就必然要接受更多未必是本党支持的政策与内容，不可控因素显而易见地增多。如果将法案合并，虽然也允许给两党提出修正案留下了充分时间，但只有一次立法机会，修正案的数量会相对少一些，内容本身的针对性也会相对广泛一些，从而实现了在修正环节的可控性。

另一个考虑应该是希望国会参议院的立法意图可以形成最大化的合力。事实上，组成“竞争法案”的多项立法来自参议院的不同委员会，如《战略竞争法案》来自对外关系委员会，《应对中国挑战法案》来自银行、住房与城市事务委员会，《无尽前沿法案》经历了从去年的卫生、教育、劳工与养老金委员会到今年的商业、科学与交通委员会的侧重点转变。这些法案最终未必都能成为立法，即便成为立法也未必可以保持以参议院版本作为主导版本。而如果采取综合法案方式在短时间内快速通过的话，不但可以大概率确保目前动作稍慢一些的众议院更多接受参议院的方向、甚至以参议院版本为基础继续修正，而且也可以确保总统在签署生效时因为无法“单项否认”而对整个综合法案所有条款照单全收。

围绕“竞争法案”的这种“神操作”就好像舒默在国会参议院大厅里摆上了一棵圣诞树。所有议员都能在这棵树的某个枝桠上找到放上自己心仪挂件的空间，也都能在树下找到令自己心满意足的节日礼物。于是，下一步当“竞争法案”正式在国会参议院过关之时，其容纳的修正案数量必然更多，篇幅也大概率更长，其中所谓的“虚虚实实”自然就成了更需要关注的方面。哪些是白宫支持并将落实的，哪些是国会意愿但白宫未必推进的，哪些是虚张声势的，哪些是声东击西的……这些都有必要在看到最终立法版本至少是国会参议院通过版本之后逐一理清的。

这次不是卢比奥

虽然在具体政策议题上还需进一步研判，但“竞争法案”所反映出的华盛顿两党政治精英的战略意图却是毫无疑问的。与以往各届国会特别是第115届国会后期和第116届国会期间通过的多项消极涉华立法相比，“竞争法案”所涵盖法案的提出者并不全是（或者说多数不是）长期炒作中国议题、持有对华极端偏见、希望借此提振自身政治影响力的某些特定议员。

比如本届国会提出的《无尽前沿法案》和《战略竞争法案》，虽然两项法案各自的提出者舒默和罗伯特·梅嫩德斯（Robert Menendez）也算长期炒作中国议题的“老面孔”，但他们作为提出者显然是因为他们所具有的党团或委员会领袖的身份，反映的是本党或者本委员会相对一致的看法。

如果再下沉到这两项法案的联署者层次的话，《无尽前沿法案》的13位联署者和《战略竞争法案》的6位联署者均没有出现如卢比奥、克鲁兹、霍利、柯顿等近年来多项消极涉华法案的“始作俑者”。这在一定程度上也说明所谓“竞争法案”与过去通过的消极涉华法案存在一定距离，前者应该说更具战略性，而后者则只是在某些议题上具有负面影响的“鼓噪”。

此外，在《无尽前沿法案》和《战略竞争法案》两项法案的联署名单当中，重复出现的两位议员也很值得玩味。一位是来自特拉华州的民主党人克里斯·孔斯（Chris Coons），另一位是来自印第安纳州的共和党人托德·杨（Todd Young）。

孔斯是参议院外委会亚太与国际网络安全政策分委员会的成员，当然也就自然要关注到涉华事务。但更为关键的是，孔斯一直被认为是同样在国会里代表过特拉华州的拜登总统的亲信，甚至最近还有了所谓“白宫驻国会大使”或“隐形国务卿”的绰号，因而他的联署恐怕可以在一定程度上说明白宫对相关法案（至少是其最初版本）内容的支持与乐见其成。

托德·杨不但同为参议院外委会成员，而且也正在将自己塑造为共和党党内的对外政策领袖。由于早年曾给印第安纳州共和党国会参议员理查德·卢格（Richard Lugar）担任助理，杨深受这位参议院外委会前主席的言传身教。2016年当选国会参议员之后，杨在对俄政策、中东事务（如卡舒吉案、也门战事、伊朗核问题）、缅甸事务等多个热点问题上都作出过试图平衡乃至塑造特朗普政府决策的努力，也多次与民主党人进行了关键合作。如果说卢比奥、克鲁兹等人还是在追求党内地位乃至更高职位的可能性的话，杨更为明确的目标即符合其利益与偏好的对外政策。此次，杨参与相关“竞争法案”，而且准确讲还是与舒默并列的《无尽前沿法案》的共同提出者，应该说是具有不可忽视的指标意义，说明了共和党与民主党在主流层面所形成的共识方向。

两院竞争的“鹰法”

就在国会参议院加紧推动“竞争法案”的同时，国会众议院也提速推进着自家版本。作为国会众议院外交事务委员会的主席，来自纽约州的民主党人格里高利·米克斯（Gregory Meeks）在5月25日公布了所谓“确保美国全球领导地位与接触法案”（Ensuring American Global Leadership and Engagement Act），简称为“EAGLE Act”，即“鹰法”。

从470页的最初版本看，法案内容与参议院的“竞争法案”在方向上大致相同，但在具体政策上则存在一定差异。这个举动也意味着，来自两党的国会众议员并不甘于审议参议院版本，而是要通过符合自身利益诉求与政策偏好的版本，然后与国会参议院版本协调，从而确保主动性。当然，这里的所谓“主动性”不但体现为要确保自身所代表的选区能够获益，也意味着要在强化对美国投资的这场立法中体现自身的功劳而非别人（参议院）的附庸。于是，在所谓“对华竞争”的维度上，国会两院之间也形成了一定的竞争态势。未来两院版本之间的政策差异，以及最终版本中对于差异议题的最终表述，则是管窥当前美国华盛顿精英决策逻辑的一个颇具价值的切入点。

本文首发于2020年6月1日澎湃新闻