余翔：清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中国建设银行研究院高级研究员

当地时间2021年3月11日，美国华盛顿，美国总统拜登签署了1.9万亿美元的新冠纾困救助法案，标志着该法案正式生效。图片来源：澎湃影像

当地时间3月11日，美国总统拜登在白宫签署总额达1.9万亿美元的新冠疫情纾困法案——“2021年美国救助计划”（American Rescue Plan of 2021）。前一天，该法案以微弱多数在众议院获得通过。对国会批准总额高达1.9万亿美元的救助计划，拜登、众议院议长佩洛西等人都非常兴奋，称其“具有历史意义”，并视其为国会民主党对决共和党的重大立法胜利。

目前美国疫情尚未得到全面控制，对经济和就业的负面影响依然存在。哥伦比亚广播公司（CBS）3月10日民调显示，3/4的美国人对“2021年美国救助计划”抱有期待，民主党人中比例更是高达94%。2020年12月出台的救助计划中每周发放的300美元的失业救助金将于3月14日结束，亟需有新的救助计划来接续。美国股市3月初受救助计划进展缓慢、短期债券利率上升等因素冲击，道琼斯、纳斯达克、标普500出现下跌，金融市场也期待通过新法案产生正面消息，尽快提振投资者信心。

争议难掩被点燃的乐观情绪

主流观点认为，总额1.9万亿美元的“2021年美国救助计划”对经济可以发挥提振作用。但对于法案实际作用大小，业界存在争议。美国前财长、哈佛大学教授萨默斯，美国企业研究所经济学家迈克尔·斯特恩均担心经济刺激法案会导致经济过热。而美联储主席鲍威尔、现任财长耶伦则认为不用太过于担心经济过热问题，当务之急是推动经济尽快反弹。

刺激法案通过后，美国《华尔街日报》对经济学家们的一项调查显示，经济学家们的乐观情绪被“点燃”，对2021年美国经济的预测值提高到了5.95%，好于一个月前4.87%的预测值。一些机构也将对2021年美国经济增长的预期提高至6.5%，甚至更高。

笔者亦认为救助法案对美国经济会有一定积极作用，但并没有外界预期的那么乐观。

美国国会预算办公室对2021年美国产出缺口的最新测算为4200亿美元。从救助法案弥补产出缺口的角度看，1.9万亿美元规模庞大，对经济应该能产生显著的刺激作用。但问题是，本次救助法案并非一次性支出，而是分阶段，分领域的支出。如1.9万亿美元中占比较大的两部分，一部分是给符合条件的美国人发放1400美元/人的直接现金补贴，今年9月6日前，每周失业救济额外发放300美元，以及延长税收抵免，如为期一年的儿童税收抵免，免税额在3000-3600美元。

另外一部分是拨给州政府的3500亿美元，用以弥补州政府因为疫情遭受冲击的州财政。而根据JP摩根统计，2020年美国21个州的收入是增加的。美国有较强的预算审查机制。受其约束，州和地方政府可能没有强烈意愿快速支出联邦政府拨付的3500亿美元。其余的支出还包括与疫苗开发和分配相关的1090亿美元，向学校提供防护装备和升级通风系统1700亿美元，救助餐饮业250亿美元等。

1.9万亿刺激恐难达超乐观预期效果

因此，“美国救助计划”对美国经济的提振作用还需要审慎评估，须考虑以下因素：

一是疫情全面控制还需时间。美国已开始陆续接种疫苗，得州、加州等地逐步放松疫情管控措施。美国福奇博士等多位传染病专家表示，要实现群体免疫，需要90%的人群感染或接种疫苗。而按照目前的疫苗接种速度，还需要数月才能达到群体免疫的阈值。

美国疾控中心（CDC）3月11日的数据显示，目前接种一针以上疫苗注射的人数仅占总人口的19%，按照目前的接种速度，到8月30日，接种第一针疫苗的人数才能达到总人口数的90%。不能排除在此期间疫情发生反复的可能，消费和生产可能会再受打压。即使达到阈值水平，消费者全面恢复旅游、餐饮、娱乐等仍需时日。因此疫情削弱了救助法案对经济的提振作用。

二是民众获得的救助资金短期内恐难大幅被用于消费。1.9万亿美元救助法案的主体是向符合条件的美国家庭发放1400美元/人。从2020年推出的多轮救市计划实施效果看，救助资金不会全部转换为消费支出。据纽约联储估计，2020年推出的救市《CARES法案》中直接支付的救济金中只有不到30%被用于消费，36%被存入储蓄，另外35%被用于偿还债务。2021年2月26日，美国商务部发布的统计数据也印证了上述现象。得益于去年12月通过的9000亿美元救市计划，2021年1月美国家庭收入同比增加了10%，同期消费支出增加了2.4%，消费支出增幅明显低于收入增加，表明民众防范不确定前景心理依然较强。因此，预计1.9万亿美元的救助计划将继续推高美国储蓄，今年美国额外储蓄可能会超过GDP的10%。

三是救助计划在降低失业率上的实际作用可能低于预期。2020年2月，在新冠疫情暴发前，美国失业率为3.5%，是50多年来的最低水平；2020年4月，为遏制新冠病毒传播关闭企业，导致失业率飙升至14.8%；2021年2月，失业率已降至6.2%。

按照“2021年美国救助计划”，低收入群体受益将最为明显，同时得到的救助金也无需缴纳7.65%的薪资税。收获如此“丰厚”的救助，因疫情而失业的人群重新返回就业岗位的动力不强。

综上，“2021年美国救助计划”对经济会有提振，但可能无法达到市场超乐观的预期。同时，法案对美国国内通胀水平上升的推动作用有限，即使年中会逼近3%，但随后可能会逐渐回落。

救助计划所蕴含风险应特别关注

未来，我们需要不断对“2021年美国救助计划”的实施进展和效果进行评估，对救助计划所蕴含的风险予以特别关注。

第一，政府债务水平上升，美联储或加快收紧货币政策。2020财年，为迎战疫情，美国财政赤字从1万亿美元猛增至3.1万亿美元，占GDP的比重达16.1%，创下1945年以来最高记录。今年3月1日，美国的债务水平已经高达21.9万亿美元，债务/GDP占比约为100%，这是二战以来最高水平。1.9万亿美元刺激法案的实施将继续推高美国联邦债务水平。而借的债总是要还的。现在债务规模越大，以后还债的难度也越大。

第二，真正有助于美国经济长期发展和社会收入结构调整的重要举措并未得到通过。拜登政府在最初提交国会的救助计划中将提高联邦最低工资标准作为重要内容。但遗憾的是这一内容最终在民主和共和两党的协商中被博弈掉。目前，美国联邦最低工资标准仍为2009年制定的7.25美元/小时，十多年未变。按照智库“经济政策研究所”的测算，若能将最低工资提高到15美元/小时，3200万美国社会中下层民众将从中获益，370万美国人将因此脱贫。

第三，“2021年美国救助计划”法案涉险通过，暴露出拜登执政将处处受到党派掣肘。参议院3月6日对法案的投票结果是50：49。反对拜登政府将最低工资提高到15美元/小时的不仅有共和党人，也有民主党人，拜登的政治盟友，来自特拉华州的民主党参议员克里斯托弗·库恩斯（Christopher Coons）也站出来旗帜鲜明地反对。3月10日，众议院对参议院修改版本的法案进行投票时，党派对立同样明显，共和党无一支持，全部投反对票，而且还有1名民主党众议员投了反对票。党内外反对拜登的力量不仅存在，而且较为强大，这为拜登的施政增加了难度。

展望2021年全球经济，由于美国经济体量巨大，其反弹对世界经济具有正向积极作用，但也不可忽视同期其对世界经济产生的潜在风险。美国国内资本市场将借“2021年美国救助计划”再造一轮繁荣，这会对包括中国资金在内的国际资本产生“虹吸效应”，相关风险应予关注。

本文首发于2021年3月12日澎湃新闻