编者按
《美国观察》是在中华美国学会青年分会支持之下，由清华大学战略与安全研究中心战略青年（CISS Youth）推出的专注于观察美国的栏目，既有围绕美国问题的基础研究也有针对美国问题的深度思考。投稿要求和联系方式详见：《美国观察》长期征稿启事。
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本文是《美国观察》栏目推出的第101篇文章，作者从《台湾国际团结法案》入手，梳理了美国歪曲联大2758决议的历史轨迹，分析并探讨了美国行为的动因和可能带来的风险与影响。
高隆绪，伦敦大学学院公共政策专业研究生
1971年，旨在恢复中华人民共和国在联合国组织中的合法权利，同时驱逐台湾代表的联大2758号决议得以通过，该决议标志着中华人民共和国获得在联合国的代表权，一个中国原则成为国际社会普遍共识。但出于“以台制华”考量，美国一直试图歪曲联大2758号决议，为台湾的国际参与“松绑”。近期美国国会甚至推出《台湾国际团结法案》，称“2758号决议没有涉及台湾在联合国或任何相关组织中的代表权问题”。该法案标志着美方对联大2758号决议的歪曲进入了新阶段，不仅预示着美国政策的潜在调整，也意味着相关博弈将更激烈。
美国歪曲联大2758号决议的举措
（1）美国歪曲联大2758号决议的历史轨迹与《台湾国际团结法案》
美国对联大2758号决议的歪曲长期持续，其行动轨迹呈现出三个阶段的特征：第一阶段，美国主要对决议进行政治性质疑。在2007年，台当局申请以“台湾”名义加入联合国，但该申请遭到时任联合国秘书长潘基文拒绝，原因是“根据决议，联合国认为台湾是中华人民共和国不可分割的一部分”。美国随即以非正式的“非文件”（non-paper）形式向潘基文抗议，认为“虽然这一主张符合中国的立场，但包括美国在内的联合国成员国并非普遍持有这一主张”，最终迫使潘基文承诺不再使用该“无益的”表达。[1]
第二阶段，美国主要采取对决议进行文本性歪曲。2011年为决议通过50周年，多位美国官员借机从对决议的文本表述进行曲解。如时任美国副助理国务卿华自强（Rick Waters）在出席决议50周年研讨活动时称，由于决议文本并未提及台湾，故其仅“解决了中国的代表权问题，并未解决台湾的代表权问题”[2]。
第三阶段，美国开始对决议进行法律性对抗。其体现为利用国内立法手段对抗具有一定国际法效力的联大决议和作为国际共识的一中原则。如由约翰·柯蒂斯（John Curtis）和格里·康诺利（Gerry Connolly）起草的《台湾国际团结法案》。法案认为“联大2758号决议……没有涉及台湾及其人民在联合国或任何相关组织中的代表权问题，没有就中华人民共和国与台湾的关系表明立场，也没有包含任何有关台湾主权的声明。”
（2）《台湾团结法案》与美国歪曲联大2758号决议的近期动向
《台湾国际团结法案》共有四部分，涉及联大2758号决议、台湾“邦交国”、台湾“有意义参与国际组织”等多个议题。当前《台湾国际团结法案》已于2023年7月在美国众议院获得通过。虽然不确定法案未来能否通过由民主党人掌控的参议院，但在该法案鼓励下，美国政府与立法部门近期越来越多地使用《法案》中的论点为其背书。
政府方面，在太平洋岛国瑙鲁于2024年1月援引联大2758号决议与台湾“断交”后，美国在台协会（AIT）负责人劳拉·罗森博格（Laura Rosenberger）就辩称“联大2758号决议没有对台湾的地位作出决定，也不排除其他国家与台湾建立外交关系。”[3]2024年4月，美国副助理国务卿蓝墨客（Mark Lambert）在出席智库活动时，则对联大2758号决议更加系统地发表了看法，即该决议“不等同‘一中原则’、不影响各国与台关系、不构成联合国对台地位的官方立场、不排除台湾参与联合国等国际组织”。[4]立法部门方面，2023年9月，鲍勃·梅南德斯（Bob Menendez）等多位议员借联大2758号决议52周年为契机，发布声明认为决议“并未提及台湾的地位”。并妄称促进台湾“有意义参与”国际组织“完全决议的文字和精神”。[5]
美国歪曲联大2758号决议的动因
（1）为台湾的“国际参与”松绑
联大2758号决议从法理和现实两个层面都限制了台湾在国际组织中的参与权。从法理上来看，决议文本指出“立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去”，意味着台湾在众多国际组织中的代表权从法理上受到限制。
从现实上来看，台湾多次试图借国际组织扩大“台独”国际空间的行为也因决议遭到挫败。如联大2758号决议与一个中国原则成为台湾地区参加世界卫生大会的政治基础，对上述原则的违反使得台湾自2016年后再未被邀请前往世卫大会。[6]国际刑警组织也坚持“中华人民共和国是中国的唯一代表……台湾是中国的一部分”，故拒绝了台湾的加入申请。[7]
而扩大台湾的“国际参与”正是美国对台政策的一贯重点，使其有强烈动机对决议进行歪曲。自1994年克林顿政府的“台湾政策审查”（Taiwan Policy Review）以来，支持台湾加入不需要国家资格的国际组织，支持台湾“有意义参与”需要国家资格的国际组织成为历届美国政府的一贯政策。[8]拜登政府更将支持台湾“有意义参与”国际组织置于其对台政策核心地位，国务卿布林肯等高官多次表态支持台湾参与国际组织。[9]美国同时纠集盟友，试图扩大支持台湾“有意义参与”国际组织的国际声量。[10]而作为使一个中国原则成为国际共识、限制台湾在国际组织中代表权的重要文件，联大2758号决议自然成为美西方国家进行攻击和歪曲的重点。
（2）历史语境变迁给予美国可乘之机
联大2758号决议已有五十余年历史，其间历史语境的巨大变迁，在客观上为歪曲行径提供可乘之机，使其成为美国政治操弄的焦点。当前许多美西方官员与学者辩称决议中并未包含“台湾”一词，更未指出台湾是否属于中国，故决议“并没有同意一个中国原则”。[11]但上述观点忽略了一个重要事实，即一个中国原则是当日联大讨论与决议通过的重要背景，脱离该背景便无法正确理解联大2758号决议。
从当日议程来看，一个中国原则是各国共识。在联大2758号决议（630号草案）通过之前，联大当日已讨论并否决了旨在推动“一中一台”两个代表权的632号草案。这意味着，在对第2758号决议进行表决时，国际社会已普遍接受一个中国原则，争议仅存在于中国的代表权归属问题。从台湾代表发言来看，台当局也认同一个中国原则。台湾代表明确表示台湾是中国的一部分，“完全同意”“中华民族的不可分裂性”，并表示“……台湾是中国领土这个事实。关于这点，我再赞同不过了。台湾确实是中国的领土。”[12]
但一段时间以来，作为决议重要前提背景的一个中国原则被台当局与美西方国家有意淡忘。民进党于2016年上台以来便拒绝承认一个中国原则，美国则逐步将一个中国原则掏空为“以《台湾关系法》、三个美中联合公报和六项保证为指导的一个中国政策”。历史话语的巨大变迁，结合对一个中国原则进行有意淡忘、掏空的政治操弄，为美国对决议精神进行歪曲提供空间。
美国歪曲2758号决议带来的风险与影响
（1）围绕台湾“国际参与”的斗争将愈发激烈
《台湾国际团结法案》不仅对决议内容进行扭曲，还在促进台湾“国际参与”方面提出许多现实举措。包括要求美国利用在国际组织中的“声音、投票和影响力”来加强台湾“国际参与”、鼓励美国的“盟友和伙伴”助力台湾“邦交国”的维持等，上述举措将使得围绕台湾“国际参与”的斗争愈发激烈。
其一是有关台湾参与国际组织的讨论将愈发频繁。当前台湾已持续多年向世卫大会、国际刑警组织等多边机制递交加入申请。在该法案鼓动下，未来将有更多西方政客通过国际组织提案、国内立法、联合声明等方式表达对台支持。台湾当局也将更频繁通过“场边会”、场外抗议、媒体公关等方式在国际组织“刷存在感”。
其二是有关台湾“邦交国”的争夺将更加紧张。在瑙鲁决定与台断交后，美国官员就公开表达不满，并通过抹黑中国进行施压。[13]2023年4月，美国又有议员提出相关法案，宣称应削减对与台湾断交国家的经济援助。[14]未来美西方国家势必更多在公开与私下场合对台湾现存“邦交国”进行施压，或对其选举进行干涉，要求候选人保持对台关系。
（2）向“法理台独”红线的迫近将影响地区稳定与中美关系
对联大2758号决议的扭曲不仅是政治层面的操弄，也是国际法层面的挑战，是向“法理台独”这一红线的进一步迫近。自特朗普执政以来，美国加速通过军售等方式对台进行政治支持，而由于联大决议拥有一定的国际法效力，对决议的扭曲意味着美国不再满足于以往的政治支持模式，而是试图在法理层面支持岛内台独势力。国台办发言人多次指出“谋求法理台独”是“触碰红线”。[15]台湾民众党主席柯文哲也承认“法理台独”是大陆的“底线”。[16]在此种情况下，对决议的任何歪曲操弄都具有法理属性，进而增加区域的不稳定与冲突的可能性。
对“法理台独”红线的迫近也将导致中美关系不稳。在2023年中美元首会晤中，中方指出台湾问题“是中美关系政治基础中的基础，是中美关系第一条不可逾越的红线”。[17]从实际来看，美方数次在台湾问题上的政治操弄，如佩洛西窜台、蔡英文“过境”窜美等事件均遭到中方反制。若美方持续歪曲决议，势必为中美关系带来更多不稳定因素。
（3）为美国“战略模糊”政策的潜在调整提供依据
“战略模糊”政策是美国一贯的对台政策，即对台湾既不公开承诺防卫，也不公开表示放弃。但当前美国有关是否应将 “战略模糊”修改为“战略清晰”，即向台湾发出明确安全保证的政策辩论已经甚嚣尘上。[18]美方一些学者认为，由于美中军事实力平衡的天平正迅速向中国倾斜，美国必须发出比“战略模糊”更强的安全承诺信号才能完成“对华威慑”。[19]此外，即使美国官员反复确认美国对台政策“没有变化”，拜登自执政以来已四次因“口误”对台湾做出公开安全保证，其中包括录播节目等场合。
在美国修正“战略模糊”政策的可能性不断增大的背景下，对决议的歪曲为这一修正提供充足依据与基础。《台湾国际团结法案》鼓吹“台湾地位未定论”，将“大陆与台湾的关系”偷换为“中华人民共和国与台湾的关系”，同时强调对台海“现状”的维持。前者试图对一个中国原则的法理话语进行解构，后者则试图以“维持现状”的政治话语取而代之，进而为向台湾提供安全承诺的潜在政策赋予合法性。
编：赵书韫
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] John Tkacik, “Taiwan’s ‘Unsettled’ International Status: Preserving U.S. Options in the Pacific,” The Heritage Foundation, June 19, 2008,
https://www.heritage.org/asia/report/taiwans-unsettled-international-status-preserving-us-options-the-pacific#_ftnref48
[2] Rick Waters et al., “UN Resolution 2758 Turns 50: Implications for Taiwan”, German Marshall Fund, October 21, 2021,
https://www.gmfus.org/event/un-resolution-2758-turns-50-implications-taiwan
[3] Ben Blanchard, “US decries Nauru's 'unfortunate' ditching of Taiwan, warns on China's promises”, Reuters, January 16, 2024,
https://www.reuters.com/world/asia-pacific/naurus-decision-break-ties-with-taiwan-unfortunate-us-official-2024-01-16/
[4] Lambert, M., deLisle, J. and Glaser, B. (2024). Exposing the PRC’s Distortion of UN General Assembly Resolution 2758 to Press its Claim Over Taiwan. German Marshall Fund.
https://www.gmfus.org/event/exposing-prcs-distortion-un-general-assembly-resolution-2758-press-its-claim-over-taiwan
[5] Foreign Relations Committee, “Risch, Menendez: U.S. Must Do More to Support Taiwanese Partners in International Community”, September 20, 2023,
https://www.foreign.senate.gov/press/rep/release/risch-menendez-us-must-do-more-to-support-taiwanese-partners-in-international-community
[6] 陈俊侠, “世界卫生大会再次拒绝涉台提案”, 新华社, May 24, 2024,
http://www.xinhuanet.com/world/2021-05/24/c_1127486669.htm
[7] Kelvin Chen, “Interpol secretary general rejects Taiwan's participation”, Taiwan News, October 18, 2022,
https://www.taiwannews.com.tw/en/news/4689905
[8] Bonnie S. Glaser et al., “Toward a Stronger U.S.-Taiwan Relationship”, Center for Strategic and International Studies, October 1, 2020,
https://www.jstor.org/stable/resrep26540
[9] Anthony Blinken, “Supporting Taiwan’s Participation in the UN System”, U.S. Department of State, October 26, 2021,
https://www.state.gov/supporting-taiwans-participation-in-the-un-system/
[10] British Office Taipei, “Support for Taiwan’s meaningful engagement with the WHO”, May 18, 2023,
https://www.gov.uk/government/news/support-for-taiwans-meaningful-engagement-with-the-who
[11] Jessica Drun, Bonnie Glaser, “The Distortion of UN Resolution 2758 to Limit Taiwan’s Access to the United Nations”, German Marshall Fund, March, 2022,
https://www.gmfus.org/sites/default/files/2022-03/Drun%26Glaser-distortion-un-resolution-2758-limit-taiwans-access.pdf
[12] General Assembly, “General Assembly, 26th session : 1976th plenary meeting, Monday, 25 October 1971, New York”, October 25, 1971,
https://digitallibrary.un.org/record/735611?ln=en
[13] Ben Blanchard, “US decries Nauru's 'unfortunate' ditching of Taiwan, warns on China's promises”, Reuters, January 16, 2024,
https://www.reuters.com/world/asia-pacific/naurus-decision-break-ties-with-taiwan-unfortunate-us-official-2024-01-16/
[14] Taipei News, “US proposes bill to defund China’s allies”, April 16th, 2023,
https://www.taipeitimes.com/News/taiwan/archives/2023/04/16/2003798035
[15] 国台办, “将采取断然措施坚决粉碎‘台独’冒险”, 新华社, February 23, 2022,
https://www.gov.cn/xinwen/2022-02/23/content_5675248.htm
[16] 杨亚璇, “认两岸可协商 柯P曝大陆底线：台湾不能「法理台独」”, China Times, July 18, 2023,
https://www.chinatimes.com/realtimenews/20230718002620-260407?chdtv
[17] 倪四义, “习近平同美国总统拜登举行中美元首会晤”, 新华社, November 16, 2023,
http://www.news.cn/politics/leaders/2023-11/16/c_1129977979.htm
[18] Foreign Affairs, “Should the United States Pledge to Defend Taiwan?”, November 15, 2022,
https://www.foreignaffairs.com/ask-the-experts/should-united-states-pledge-defend-taiwan
[19] Raymond Kuo, “Strategic Ambiguity Has the U.S. and Taiwan Trapped”, Foreign Policy, January 18, 2023,
https://foreignpolicy.com/2023/01/18/taiwan-us-china-strategic-ambiguity-military-strategy-asymmetric-defense-invasion/
