董汀：清华大学战略与安全研究中心助理研究员
6月8日，美国参议院以68票赞成、32票反对的表决结果通过了《美国创新和竞争法案》（U.S. Innovation and Competition Act，USICA）。该法案是参院多数党领袖舒默4月20提交的《无尽边疆法案》的替代性修正案，将《战略与竞争法案》、《应对中国挑战法案》等打包在内，总长2300余页。之后，白宫迅速发表总统声明表示支持，为其通过众议院审议大力背书，正式立法已悬念无多。
透过这部“重量级”的法案，我们可以清晰地看到美国科技战略建构里两个层面上的“中国”。
一个是抽象概念上的“中国”，用于美国确立有形对手，开展国内政治动员，实现保持自身科技发展绝对领先的核心诉求。
拜登上台后，一改特朗普时期对华不停指摘的受害者姿态，转而强调对华“竞争”，华盛顿颇有“我们正在经历中国版的‘Sputnik时刻’”的言论——1957年苏联先于美国发射首颗绕地飞行的人造卫星“Sputnik I”，这是二战后美国首次在具有军事和战略影响的关键技术上明显落后，一时举国震惊。
但只要稍做了解，就会发现美国所描绘的这个中国并不符合实际——虽然这些年来，中国的科研水平已大为提高，但总体而言还谈不上与美国旗鼓相当，遑论领先。
今年年初，美国国家科学委员会发布了最新一期《科学与工程指标报告》。据报告，美国研发投入总额占全球25%，依旧位居各国之首；中国作为近年来研发投入增速最快的国家，占比23%，仅次于美国——两个百分点看着不多，其实意味着近千亿美元的差额，而且中国的创新技术密集型产业的产值远远落后于美国。
对美国而言，中国版的“Sputnik时刻”与其说是一种迫在眉睫的挑战，不如说是撕裂的党派政治下的一味凝合剂，是其夯实所谓“实力地位”的驱动力。《无尽边疆法案》提出后，建制派两党议员纷纷联署，法案的共同发起人共和党参议员托德·杨声称，“在涉及国家安全，特别是对华政策时，我们是团结一致的”。
据上述《科学与工程指标报告》，美国研发投入在GDP中的占比及增长率不尽如人意，虽然总投入仍居于榜首，但与其他国家的差距不断缩小。更严重的是，美国联邦政府对基础型研究的投入力度大为降低——2000年以来，美国研发主要靠商业资金驱动，偏向于应用研究；传统上对基础研究投入最大的联邦政府的资助份额已下降到17%，约910亿美元，过半用于国防科技的研发。
这让舒默们备感焦虑，在他们看来，“谁掌握了人工智能、量子计算及其他开创性技术，谁就可以按照他自己的样子塑造世界”。“无尽边疆”几个字取自范内瓦·布什1945年的著名报告《科学：无尽的边疆》。该报告提出，“基础研究是科技进步的定速器，无论手艺多么娴熟，如果基础科学的新知识依靠他国，该国的工业进步不可能快，在世界贸易中的竞争地位不可能强”。
正是根据这份报告的建议，美国成立了国家科学基金会，支持基础研究和教育。自那以后，美国诺贝尔科学类奖项的获奖率便未低于49%，上世纪90年代60个奖项中有43项为美国科学家所摘取——科研创新成为支撑美国领先优势的关键力量。
冷战落幕后，随着苏联的消失，联邦资金对基础研究的热情随之退减，到2018年，联邦政府对基础研究的投入仅占GDP的0.71%。特朗普执政四年，谋求所谓“制造业的回归”，效果不彰——不少美国精英提出，“让美国再次伟大”的关键恐怕不在于此，而在于能否在基础研究领域实现突破性创新，引领具有划时代意义的新兴产业。
美国拥有优质的高校研发人才和环境，以及雄厚的商业风投资本，但我们知道，从0到1的基础创研是长期的、高投入和高风险的，依靠循守投入产出计算的商业资本很难保证其持续性。而要刺激联邦政府对基础研究的投入，美国还缺一个“Sputnik时刻”——也正是在这个意义上，一个被定位/塑造成竞争者的中国，填补了苏联留下的空白，使得国家的科研投入在经济上合理化，在政治上可持续。
USICA法案确立了十个关键领域，包括生物、能源、医药、半导体等，与拜登政府科技产业政策规划的重点相符。这意味着民主、共和两党就国家科技发展的优先事项达成了政治一致，有助于这些领域的基础研究从政府和私营部门获得较长期的稳定投入。
另一个是具象层面上的“中国”，表现为美国对中国具备全球竞争力的科技产业进行精准打击——通过单边行动或联合盟友，给中国企业下绊，同时推进自身在关键技术领域的代际跨越，制造无法追赶的“绝对”优势。
这些年，关于美国制裁华为、中兴、抖音的故事，我们已经听过很多。这里值得注意的是美国人的话术，USICA法案有两个高频词，一个是“安全”，另一个是“人权”。
先看“安全”。过去几年，美国以“不安全”为由，集结“五眼同盟”、韩、日、印度等对中国5G技术进行围堵。
5G技术之所以重要，是因为它能够在这个数字时代实现数据传输速度、容量和延迟方面的飞跃。这种飞跃是通过带宽的增加，也就是信息传输通道承载的频率范围的扩大来实现的，只有高频段才能提供大带宽。
而频段划分是历史形成的，每个国家高频段的部署不同，可供商用的范围也不同。目前，中国的5G商用频段为24.5-27.5GHZ，而美国的同一频段已经被政府和军方使用，加上涉及费用等一系列问题，几乎不可能在短期内实现频段转移。
美国实验并投入商用的5G网络频段——含已分配和未来可能分配的，集中在毫米波段（27.5-28.35GHZ）。目前，这一范围尚未列入国际电联（ITU）的“国际移动通信全球5G频段分布表”，加上其适用设备的造价相对更高，在全球推广及应用前景暗淡。
更为严重的是，世界上多数国家划定的商用频段与美国频段交集较小，而与中国频段重合较多。5G技术本身并非多么先进，但业态应用具有十分广阔的前景，一旦多数国家先期采用了中国频段，美国相当一部分行业将在较长时期内丧失竞争力。
2019年，就在在美国高分贝宣扬中国5G技术“不安全”的同时，纽约大学无线研究中心主任西奥多·拉帕波特（Theodore Rappaport，他也是美国最早主张发展5G毫米频谱的几个人之一)发表了一篇关于频率在100GHZ以上的6G 的论文。同年，美国联邦通信委员会（FCC）投票批准了95 GHz 以上频谱的实验，从而为美国换道6G研发奠定了的基础。
再来看“人权”。作为法案中“投资于美国价值观”的一部分，对于中国人权的“关切”进入了美国“战略与竞争”的立法。从西红柿到棉花、再到光伏产品链，美国以“人权”为包装的对华制裁布局已经成型。
在全球气候变化的压力下，绿色经济成为未来发展的方向。其中，电网“去碳化”得益于各国的政策支持以及价格竞争力，未来的市场前景十分广阔。据国际能源署统计，2020年全球光伏发电量较上年增加20%。在美国，太阳能发电在新能源发电中的占比激增43%，与此同时，中国光伏组件对美出口大幅增加。华盛顿很快对此做出反应，于当年5月再次取消对双面组件的201关税豁免，以阻断中国出口；年底则再度延长了太阳能投资税收抵免政策，扶持本国相关行业，并提供额外资金用作研发。
美国这套组合拳其实不新鲜。早在2011年中美启动“可再生能源伙伴关系”后不久，美国光伏制造联盟就向美国商务部和国际贸易委员会提出申诉，指中国太阳能电池企业靠政府补贴而得以在美国市场上低价倾销，第二年相关机构做出仲裁，对中国的晶体硅光伏电池及其组件征收“双反”关税。与此同时，美国还延长了2006年出台的太阳能投资税收抵免政策。
如此，在高关税限制中国产品和国内优惠税收政策的双重保护下，美国太阳能行业迅速发展，截至2019年，整个行业实现千倍增长，创造20多万个就业岗位，吸引1400亿美元私人投资，太阳能发电应用的年增长率保持在50%左右。
2020年2月，美国能源部宣布在“太阳能技术办公室2020财年资助计划”框架下拨付1.255亿美元，专项用于推进太阳能技术研究；今年3月又宣布投入1.28亿美元，目标是在未来十年内将太阳能成本降低60%。
美国本轮制裁中国光伏组件的借口是“强迫劳动”，这套话术对于美国争取盟友，尤其是欧洲，相当有效——欧盟国家是中国光伏组件的最大海外市场，虽然经过漫长的谈判，欧盟已经停止对中国光伏产品征收双反税，但仍保有对部分玻璃组件的高关税，对中国企业太阳能电池钝化技术的侵权裁判也在发酵。
接下来，随着USICA正式立法，就美国科技战略和政策层面来说，抽象意义上的“中国”对手或将逐渐淡化，而具体科技领域内的“中国”问题则将接踵而至，需要我们逐一分析、辨识并做出应对的预案。
科研创新作为一个动态的过程，得益于开放的环境，从这个意义上说，中美之间存在合作的单纯需求和动机。辨清美国口中的“中国”，不是为了割席分坐，而是要在提高自身实力的基础上，最大限度地寻求科技合作发展的空间。
文章2021年7月2日首发于澎湃新闻
