赵明昊:拜登政府对华战略的“1234”

赵明昊:清华大学战略与安全研究中心客座研究员、复旦大学国际问题研究院研究员

拜登政府执政已经5月有余,白宫国家安全委员会、美国国防部、商务部等机构负责推进的对华政策审议也已基本完成。

近日拜登的欧洲之行,集中体现了美国应对所谓“中国挑战”的新构想、新策略。按照总统国家安全事务助理沙利文(Jake Sullivan)的说法,拜登的这次欧洲访问成果颇丰,尤其是成功促使美国的欧洲和北约盟友认真对待中国带来的“挑战”,并提出“重建更美好世界”(B3W)等旨在制衡中国的具体行动计划。

过去几个月来,拜登政府多次强调,竞争是美中关系的本质,美国将与中国展开“极为激烈的竞争”(extreme competition)。由于拜登政府负责外交政策的高级官员多是“前朝老将”,其政策执行能力、协调能力较为突出,拜登政府打造的对华战略竞争新格局已初步成型。

布鲁金斯学会高级研究员杜大伟(David Dollar)认为,拜登政府在很大程度上延续了特朗普政府的对华政策。但其实,拜登政府并不是简单延续,它还有一套带有民主党特色的新套路、新打法。早在民主党人奥巴马执政的后期,美国战略界人士就已开始重视与中国之间的“大国竞争”问题,如时任国防部长阿什顿·卡特(Ashton Carter)从“大国竞争”的目标出发推动针对中国的国防工业供应链审查进程。

随着拜登上台,美国对华战略竞争正在进入新的阶段。如果说奥巴马执政后期是“酝酿阶段”,特朗普政府时期是“试验阶段”,那么,拜登时期或将迎来“全面深化阶段”。其总体构想可以用“1234”进行概括。

1、 “最严峻的竞争者”

“1”即拜登政府将中国定位为美国的头号竞争者,宣称要与中国展开“长期性、战略性竞争”。

今年2月4日,拜登在美国国务院发表上任后的首次外交政策讲话,称中国为“最严峻的竞争者”,对美国的繁荣、安全和民主价值观构成挑战。拜登表示,“我们将从实力地位(position of strength)展开竞争,方式是把国内建设得更好,与我们的盟国与伙伴合作,更新我们在国际机构中的角色,恢复我们失去了很多的信誉和道德权威”。拜登号召欧洲国家与美国一起面对同中国之间的“长期性、战略性”竞争。

拜登政府高级官员频频使用“威胁”这一表述界定中国,极力彰显其对华强硬姿态。例如,国防部长奥斯汀将中国称为“步步进逼的威胁”(pacing threat);美国国家情报总监办公室4月发布的《2021年度威胁评估》报告,则将中国寻求获得“全球性力量”列为美国面临的“首要威胁”。

拜登政府是在“世界拐点论”的思维框架下看待所谓“中国挑战”的,而这进一步强化了美方对所谓“中国挑战”严峻程度的认识,也加剧了美国全方位压制中国的驱动力和紧迫感。较之特朗普政府,拜登政府和民主党精英更加重视从国际体系层面审视中国带来的挑战,将中国视为一种“体系性竞争者”。

3月3日,白宫国家安全委员会发布《国家安全战略过渡性指导方针》。该文件称,世界权力格局正处于重大“拐点”(infection point),美国面对一个“民族主义兴起、民主衰退、与中俄等威权国家较量日深、技术革命重塑我们生活方方面面的世界”;在美国竞争者当中,只有中国有潜力结合经济、外交、军事与科技力量来持续挑战稳定和开放的国际体系。

值得强调的是,拜登政府的对华竞争观念具有浓重的意识形态底色,展现出从维护美国国内民主体制安全的角度看待“中国挑战”的取向。拜登明确将中美竞争归结为不同政治体制之间的较量,这也是所谓“长期性、战略性竞争”的重要内涵之一,即在与中国的竞争中“修复”美国民主,“治愈”美国内部裂痕,彰显美国民主的优越性。

4月28日,在迎来执政百日之际,拜登在美国国会发表演讲,提出“我们正与中国和其他国家竞争,以赢得21世纪”。拜登称,中国认为“美国民主赢不了21世纪”,美国现在要做的,就是证明民主是有效的,能够产生实实在在的成果。沙利文在4月阿斯彭学会举办的一场会议上称,确保民主体制的良好运作是拜登总统任内的“中心组织原则”之一,拜登政府将让中国重新思考所谓“美国衰落”的论断。

2、 “外交是内政,内政是外交”

“2”即拜登政府强调打通美国国内政策和外交政策的区隔,统筹国内国际两个大局,全力推进与中国的战略竞争。

与特朗普政府一味指责中国不同,拜登及其核心幕僚承认美国国内存在的诸多挑战,并认识到有效应对这些挑战是恢复美国全球领导力的基础。拜登及其政策团队虽然仍把中美竞争视为核心挑战,但其立足点在于“让美国跑得更快”,其对华战略具有鲜明的“内政导向”特征。

正如沙利文所言,美国“应少关注怎么让中国减速,多关注怎么让自己跑得更快”。对于拜登及其政策制定团队而言,“国内政策和外交政策之间的互动,并不是一个抽象的概念而是一种战略”。

无疑,大国竞争的关键还是在于内政的比拼,比的是谁能切实地解决好国内面临的经济和社会矛盾,谁能更好地保持、增强本国的发展竞争力和国内凝聚力,谁能更有力地借助外交政策不断壮大自己的实力。

拜登上台后,提出要实施“服务中产阶级的外交政策”,体现出一种“攘外必先安内”的思路。正如美国对外关系委员会资深研究员查尔斯·库普乾(Charles A. Kupchan)所言,拜登采取“由内而外”的路径,将国内的优先事项和海外的目标有机联系起来。

拜登政府所界定的中产阶级非常宽泛,也包括美国的工薪阶层。他提出这个口号的目的,是要进一步夯实推进大国竞争的国内基础。

过去几个月来,拜登政府将对华战略竞争作为核心驱动因素,在国内政治中大打“中国牌”,宣扬“中国吃掉我们的午餐”等论调。白宫推出“美国救援计划”“美国就业计划”和“美国家庭计划”等施政方案,旨在加大国内基础设施建设、增加对科技研发和教育的投入、促进种族和性别平等、改革移民制度等,从而提升美国自身的竞争力,形成针对中国等竞争对手的所谓“实力地位”。

应看到,对于拜登政府而言,“全球主义”“自由贸易”等理念已经基本上被放弃,它会更加注重“保护”美国的中产阶级和工薪阶级。美国商务部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)称,特朗普政府已经令美国明确认识到美中竞争的严峻性,拜登政府则将使用所有政策工具,保护美国工人和企业免受来自中国的不公平待遇。

与特朗普一样,拜登宣称“经济安全就是国家安全”,他已在采取实质性举措推动美国的供应链重塑,以减少美国在经济上对中国的依赖,这也是为了降低美国在与中国展开竞争时的脆弱性。6月8日,白宫公布了有关供应链审查的报告,提出将通过建立“贸易打击小组”(trade strike force)等方式强化对华施压,并强调要与盟友共同推进全球供应链的重塑。

3、 竞争·合作·对抗

“3”即拜登政府力图在综合竞争、合作、对抗三元素的基础上与中国打交道,同时也重视避免与中国陷入激烈冲突。

美国国务卿布林肯称,美国21世纪面临的“最大的地缘政治考验”就是美中关系,在应该竞争的时候要跟中国竞争,在可以合作的时候跟它合作,在必要的时候还要和中国进行对抗。

然而,对于拜登政府来说,竞争在美中关系中占据绝对的主导地位。用美国国务院发言人普莱斯(Ned Price)的话说,美中关系具有多面性(multifaceted),有竞争、敌对和合作的元素;美中关系是以竞争为前提的广泛的双边关系。

与特朗普政府不同,拜登政府并不刻意排斥与中国的接触,提出要在气候变化、全球公共卫生、核不扩散等领域与中国展开合作。然而,拜登政府强调要在增进美国民众和盟友利益的情况下,与中国进行“务实的且以结果为导向的接触”。换言之,拜登政府在对华合作上是有条件的,有门槛的。

实际上,在很多领域,所谓中美合作也具有竞争性特征,要想实现真正的合作并不容易。比如,拜登政府一方面要与中国合作应对气候变化挑战,另一方面又宣称要在清洁经济、清洁技术、清洁能源等方面与中国竞争,包括高性能电池、电动汽车等产业。

此外,应认识到,竞争和冲突并不是截然两分的,高烈度的竞争随时有转化为冲突的可能性,拜登政府过度强调竞争的风险不容低估。

近几个月,美国军方领导人鼓吹所谓2026年之前大陆将对台湾地区采取军事行动的论调,拜登政府多次派航母等军舰穿越台湾海峡,并在南海地区搞军事演训活动。美国还考虑依照冷战时期建立的“大西洋常设海上力量”模式,在太平洋地区组建一支多国舰艇参与的“海军特遣部队”。

美方将这些行动视为在印太地区与中国展开地缘政治竞争的必要之举,但其势将增大地区紧张态势,抬升冲突发生几率。如今,看待美国对华战略、处理中美关系,越来越需要强化一种“竞争-冲突连续体”的意识。

4、打造对华四大阵营

“4”即拜登政府力图在经济、技术、安全、治理四大领域构建国际阵营,围绕应对“中国挑战”不断深化与盟友、伙伴国之间的协调,以“复合型阵营”“规则制衡”等方式加大对华战略竞争力度。

在2020年美国总统竞选期间,沙利文等拜登团队成员指责特朗普政府破坏了美国的同盟体系,“美国优先”沦为“美国独行”(America Alone),进而使美国在对华战略竞争中处于劣势地位。修复“特朗普主义”对美国同盟关系的损害,恢复美国的全球领导力,是拜登政府外交政策的重要目标。拜登称,盟友是美国最伟大的资产,美国将和盟友共同应对中国、俄罗斯等国家带来的挑战。

值得重视的是,相较于建立单一的全面反制中国的联盟,拜登政府倾向于根据不同国家对中国的不同担忧,建立多层次的、有针对性的、灵活性的“盟伴体系”或曰“复合型阵营”,推进一种“阵营驱动的竞争”(coalition-driven competition)。

这种“复合”既体现在成员和议题领域的多元性,也强调要把政府、企业、社会组织等各类力量相互整合,以形成对中国的竞争优势。美国企业研究所高级研究员扎克·库珀(Zack Cooper)等人提出,美国需要建立四种针对性联盟,即地缘战略联盟,反对中国在印太地区的霸权;经济联盟,反对中国的经济胁迫;技术联盟,阻止中国获得21世纪的创新技术;治理联盟,阻止中国重写国际规则和规范。

从拜登的欧洲之行看,构建对华阵营已经取得一些进展,美国与七国集团(G7)、欧盟、北约等关系都具有明显的提升,丹麦等一些国家的领导人高呼“美国回来了”。

不过,考虑到美国国内民粹主义和“美国优先”情绪依然深重,美国其实回不到过去那种“自由主义国际秩序”的道路了。拜登政府“服务中产阶级的外交政策”与重振美国同盟体系之间有着内在矛盾性,美国到底能为“重建更美国世界”之类的倡议拿出多少真金白银也未可知。

此外,虽然拜登政府力图拉欧制华,但欧洲国家对美不会亦步亦趋,欧美在经济、科技、安全、金融等领域的矛盾也很复杂难解,欧洲对美国的不信任感不会随着拜登执政而消逝。法国总统马克龙、德国总理默克尔等都强调欧洲需保持“战略自主”,西方国家不应与中国搞对抗。

中国需充分认识相关国家在对华政策上与美国的差异性,有针对性地做工作,尤其是要注重扩大由“中等国家”以及广大发展中国家构成的新“中间地带”,全力遏阻美国打造与中国对抗的阵营。诚如美国前助理国防部长傅立民(Chas W Freeman Jr)所言,其他国家并不将中国看作敌人,而是希望在最大程度保护自身主权的情况下接纳(accommodate)中国;美国如果一意孤行与中国对抗,将会疏远而非吸引其他国家,并被日益孤立。

本文首发于2021年6月24日澎湃新闻


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