东翼不平静

这是东欧令人不安的一年。从波罗的海到黑海，一系列危机引发了人们的担忧：据估计，有10万名俄罗斯士兵在乌克兰边境附近集结，2021年底俄罗斯领导层发出日益尖锐的言辞，这些危机彻底拉响了警报。12月时，总统弗拉基米尔·普京批评了乌克兰对讲俄语的人的歧视，并表示“发生在顿巴斯的事情……看起来确实像种族灭绝，国防部长谢尔盖·绍伊古则声称在乌克兰的美国雇佣兵正计划发动化学袭击。圣诞节前，俄罗斯政府提交了分别与美国和北约缔结的两项新安全条约的草案。草案包括几项莫斯科知道西方不能接受的条款。同时，俄罗斯领导层明确表示，希望尽快得到答复。在乌克兰边境的剑拔弩张、言辞升级和外交最后通牒多种因素结合起来，让分析家和政界人士怀疑俄罗斯是否真的在准备大规模入侵行动。甚至俄罗斯主要观察家也指出，这表明“克里姆林宫正在制造借口，借此它可以自由地改变现有的关系体系——它显然认为时机已经成熟。”俄罗斯是否准备好并愿意参战？还是说这只是一次高风险的虚张声势？

不过可以肯定的是，过去一年来的事态发展表明东欧的现状越来越脆弱。在过去的几年里，西欧和北美的许多人当然希望得到不同的结果，但似乎已经习惯了北约东翼的不幸局势，尤其是乌克兰东部僵局。北约主要成员国被其他危机所困扰。尽管自2014年以来已经声称有超过14000人遇难，但许多人错误地认为顿巴斯的局势正在慢慢成为后苏联时期的另一场“冻结冲突”（frozen conflict）。然而，普京似乎相信他可以改变现状以使自己受益，再次有力地将该地区及其挑战置于西方安全议程的首位。

莫斯科的世界

许多欧洲人正在努力理解俄罗斯的行为，欧盟和北约的政客们经常将其描述为“不负责任”或“难以理解”。事实上，它与欧洲对欧洲-大西洋共同体成员国恰当行为的期望做法背道而驰。然而，从克里姆林宫的角度来看，俄罗斯与其他任何国家都不一样，而且也不能一样。普京领导下的俄罗斯显然对被视为一个负责任的邻国不感兴趣，也毫不关心越过所谓的红线——无论是在国内还是在国外。它不仅吞并了乌克兰的部分地区，还在格鲁吉亚和摩尔多瓦的部分地区驻军；一长串的爆料表明，俄罗斯近年来还在欧盟和北约国家领土上做出几项敌对行为。包括在德国首都发生的“特尔佳滕式谋杀”，（德国一家法院于2021年12月得出结论，这起谋杀“是代表俄罗斯联邦政府机构实施的”；大量虚假宣传活动试图影响民主选举和网络黑客可以追溯到俄罗斯部队）；或2014年捷克弹药库爆炸事件，捷克政府将其归咎于俄罗斯精锐间谍部队。同样，反对派领导人阿列克谢·纳瓦尔尼（Alexei Navalny）遭到投毒和监禁，宪法改革允许弗拉基米尔·普京任职至2036年，以及对俄罗斯新闻自由的攻击都表明，俄罗斯领导层并不认同基于自由民主原则和人权的“欧洲共同身份”。西方需要正视这样一个事实，即这类决定与国内外可接受的行为准则背道而驰，是当今俄罗斯政策的一个特点，而不是缺陷。

普京及其政府对冷战后欧洲的发展深感不满，这意味着莫斯科失去了地位，他们不想按照他们认为在俄罗斯软弱时由西方强加的规则行事。西方所理解的基于共同商定规则的互利合作框架在俄罗斯看来是一个西方主导的体系，俄罗斯在其中没有适当的地位。关于北约扩大的新辩论——尤其是冷战结束时作出或未作出的承诺——说明了俄罗斯和西方存在的不同看法。“在普京的讲述中，”历史学家玛丽·伊莉丝·萨罗特解释说，“俄罗斯失去以前的地位并不是因为苏联解体而是因为它被西方欺骗了，这是一种更容易接受的叙事。”

现在，在美国和欧洲忙于其他内部和外部挑战之际，《全球事务中的俄罗斯》杂志总编辑费奥多尔·卢克亚诺夫（Fyodor Lukyanov）解释道：“俄罗斯忍不住要利用欧洲的裂痕来纠正30年前的军事政治结果。”事实上，普京一再明确表示，他将苏联的解体视为20世纪的主要地缘政治灾难，造成了俄罗斯的衰落和该地区的混乱。为了说明莫斯科对独立国家的蔑视，外交部长谢尔盖·拉夫罗夫甚至将北约称为“一个纯粹的地缘政治计划，旨在接管因华沙条约组织和苏联解体而被孤立出来的领土”。美国最有经验的俄罗斯分析家安杰拉·斯滕特指出：“普京世界的核心驱动力是寻求让西方将俄罗斯当作苏联来对待。”

在许多俄罗斯人看来（当然也是在俄罗斯领导层看来），普京已经让这个国家恢复了国际实力。这种实力的代价是巩固了国家安全委员会前欧洲和俄罗斯事务高级主任菲奥娜·希尔（Fiona Hill）所说的“跨越俄罗斯国家及其机构和人口的个性化和半私有化的贪污制度。”但是，正如许多分析人士指出的那样，普京在国内捍卫其权威的努力与他试图恢复俄罗斯对其“近邻”的控制是分不开的。可以说，普京与其说是受到北约对独立国家的潜在安全保障的威胁，不如说是受到俄罗斯周边成功的民主国家的威胁。

正如俄罗斯提出的新安全条约草案所表明的那样，克里姆林宫坚持在后苏联时代建立“势力范围”，这也意味着其邻国不能拥有完全主权。草案不仅要求北约排除任何进一步扩大规模的可能性，从而结束北约长期以来的门户开放政策，他们还希望阻止自1997年以来的任何事态发展，在当年北约决定接纳第一轮华沙条约组织前成员国。部署到这些成员国的任何北约部队都应该撤出。因此，俄罗斯领导人希望时光倒流。它设想了一种“后西方秩序”，其中少数大国在“全球董事会”中拥有特殊地位，并将世界划分为势力范围，在这些势力范围内它们拥有特殊权利。反复提及最初的联合国系统、雅尔塔或大国协调行动，以及俄罗斯更愿意与美国讨论欧洲秩序问题，这些都只不过是凸显了这种世界观。

* 括号内的数字表明，自2021年2月、3月以来，人们的看法发生了变化。

数据和说明：Kekst CNC，受慕尼黑安全会议委托。

邻里的麻烦：白俄罗斯和乌克兰

白俄罗斯和乌克兰这两个前苏联加盟共和国在莫斯科寻求恢复和捍卫其特殊地位的过程中发挥着至关重要的作用。在这两个国家，大多数人都明确表达了进行民主改革的愿望。2020年，白俄罗斯反对派在大批民众的支持下和平抗议存在操纵的总统选举，亚历山大·卢卡申科政权以残酷镇压作为回应。如今，成千上万的白俄罗斯人身陷囹圄，许多人遭受重创。无数非政府组织和媒体被解散。在俄罗斯继续支持该政权的同时，自由民主国家公开支持反对派，不接受卢卡申科为白俄罗斯的合法统治者，并对该政权实施制裁。明斯克已经变成了一个“彻底的流氓政权”，它不回避转移民用飞机来逮捕一名持批评意见的记者或将中东移民送到欧洲边境来剥削他们——所有这些都得到俄罗斯政府的公开支持或默许。不出所料，白俄罗斯是慕尼黑安全指数认知度恶化最严重的国家（图5.1；图1.10）。

到目前为止，卢卡申科政权完全依赖克里姆林宫。卢卡申科一再试图与普京的乌克兰政策保持距离，并将明斯克作为“诚实的中间人”，现在他似乎对克里姆林宫屈从，表示支持可能发生的战争，并暗示在白俄罗斯部署俄罗斯核武器，或者请求普京派兵赴白俄罗斯进行联合演习。

对克里姆林宫来说，乌克兰甚至更为重要，因为该国历来在“俄罗斯大国”理念的建设中发挥着关键作用。传统上，“俄罗斯大国”被莫斯科用来对其邻国进行合法化和实施政治控制。2021年7月，普京来说他发表了一篇5000字的文章，其中阐述了他对俄罗斯和乌克兰关系历史的看法，实际上否认了乌克兰作为一个国家独立于俄罗斯的身份。但是，尽管俄罗斯政府试图对乌克兰人民和它的领导层之间做出区分——讨好前者并把后者斥为西方的“附庸”，不能与之谈判，但是莫斯科的政策已经疏远了乌克兰的大部分人。2021年12月，克里姆林宫发言人德米特里·佩斯科夫也承认：“我们是否失去了合作伙伴、盟友乌克兰？在这一点上，是的，完全如此。”

正如慕尼黑安全会议主席沃尔夫冈·伊申格尔（Wolfgang Ischinger）所说的，“没有什么比俄罗斯拒绝尊重其邻国的主权更能激发东欧对北约的渴望了。”事实上，克里姆林宫的政策“说服乌克兰政府和越来越多的乌克兰民众相信，只有当他们的国家立足于欧盟和北约等机构时，他们才能获得安全和稳定。”

自2019年以来，成为欧盟和北约成员国的目标是乌克兰宪法的一部分。此外，乌克兰的民主越成功，“对普京专制、僵化、盗贼统治和更加残暴的政治制度的挑战就越大”。如果乌克兰人可以生活在一个繁荣的自由民主国家和充满活力的公民社会，为什么俄罗斯人不能？

现在，在似乎要“失去”乌克兰的情况下，俄罗斯政府却“放大”了这个问题，将怒火转向美国及其欧洲盟友，这些盟友是目前唯一能够阻止乌克兰融入欧盟和北约的国家。从莫斯科的角度来看，他们在2008年布加勒斯特峰会上向乌克兰和格鲁吉亚承诺加入北约，从而忽视了俄罗斯的关键安全利益。从这个角度来看，经典外交，即使是以最直截了当的方式呈现，就像15年前弗拉基米尔·普京在慕尼黑安全会议上的讲话一样，未能充分阐明俄罗斯所传递的信息的重要性，即西方正在践踏俄罗斯在其邻国、特别是在乌克兰的合法利益。从这个角度来看，只有威胁或实际使用武力才让西方听得进去。尽管是俄罗斯吞并克里米亚、对乌克兰动武以及占领格鲁吉亚和摩尔多瓦部分地区违反了国际法，但它却把自己标榜为受害者。至少在国内，这似乎行得通。列瓦达中心最近的一项民意调查发现，只有4%的受访者认为俄罗斯应对乌克兰东部局势升级负责，而50%的受访者认为是美国和其他北约成员国造成的，16%的受访者归咎于乌克兰。36%的人认为俄罗斯和乌克兰之间“很有可能”爆发战争。

北约一直面临的一大挑战是在不做出无法实现的承诺的情况下支持乌克兰。一方面，北约坚持布加勒斯特峰会上通过的折中措辞，声称乌克兰和格鲁吉亚“将成为北约成员国”。另一方面，在抑制象征入约谈判开始的“成员资格行动规划”（Membership Action Plan）。不幸的是这个模棱两可的决定作为一种妥协，不仅让乌克兰和格鲁吉亚失望而且也没能安抚俄罗斯。

鉴于这种情况，西方很少有人认为乌克兰将会在不久的未来加入。北约成员国没有就乌克兰是否满足所有入约标准达成共识，尤其因为目前尚不清楚它能否“有助于北大西洋地区的安全”。但是北约还在重申其开放政策和每个欧洲国家自主选择安全协议的权利，包括格鲁吉亚和乌克兰。毕竟，这是包括俄罗斯在内的所有欧洲国家反复确认的原则。

自2014年以来，北约加强了与乌克兰的伙伴关系，支持乌克兰在安全和国防领域的改革议程，并努力提高乌克兰在面对混合威胁时的应变能力。然而，北约也一直谨慎地向乌克兰强调，在短期内加入北约是一个不现实的选择。一些西方国家对乌克兰进行了武器和军事训练两方面的支持，但是包括德国在内的其他西方国家则因为担心这只会加剧冲突升级而没有这样做。尽管当前乌克兰在东欧的武装部队比前几年装备更加精良并且接受更多的训练，能够大幅增加克里姆林宫潜在军事行动的成本，但他们仍然远远不如俄罗斯的军队。但是，从俄罗斯的角度来看，乌克兰已经成为“一艘停泊在俄罗斯南部罗斯托夫州对面的西方航空母舰”。虽然西方的支持对乌克兰而言远远不够，但这对莫斯科而言已经太多了。

图表5.2

公民对俄罗斯构成的特定风险的看法，数据展示了公民对高风险的认知，2021 年 11 月，百分比。

数据和说明：德国Kekst CNC，受慕尼黑安全会议委托。

“我们期待看到德国采取的行动，因为德国对俄罗斯有影响力，美德联合声明中所作的承诺非常明确。[…]“北溪-2”项目不仅是乌克兰的问题，而且是整个欧洲的问题。”

2021年11月10日，乌克兰外交部长德米特罗·库莱巴（Dmytro Kuleba），美国国务院新闻发布会。

意外后果

但正如俄罗斯政府对（部分西方国家）对乌克兰的一小步支持感到恼火一样，俄罗斯对乌克兰和整个地区的政策也导致了西方立场的强硬化。也许是低估了欧洲维持团结的潜力，莫斯科成功地扭转了西欧国家对俄罗斯的态度。在通常被视为对俄友好的欧盟和北约国家，例如法国、德国或意大利，也越来越视俄罗斯为威胁（图5.2）。

这相较于北约2010年里斯本峰会上通过的北约现行战略概念有很显著的变化，在2010年北约成员国曾强调，希望“看到北约与俄罗斯之间真正的战略伙伴关系”。 然而，2014年之后，北约成员国不得不去执行秘书长詹斯·斯托尔滕伯格所说的“我们一代中最大的集体防御力量”。他们显著增加了国防开支，商定了新的部队结构，并批准了北约2030年议程，以使联盟适应未来十年的国际局势。这一新的战略概念将在2022年6月的马德里峰会上通过，预计将确认北约的关注点重新回到集体防御。如果没有俄罗斯近年来的行动，这些决定大多是难以想象的。

然而，对一些成员国来说，目前的这些举措还不够。他们渴望获得更多来自北约支持，尤其是来自美国的支持——理想情况下是（更多的）陆军部队。在北约内部，位于东侧的布加勒斯特九国集团（the Bucharest Nine）呼吁采取更多措施，加强北约在该地区的地位。对于布加勒斯特九国而言，俄罗斯正在沿着东侧不断升级局势；白俄罗斯对波兰、立陶宛和拉脱维亚边境的混合袭击，整个地区尤其是乌克兰边境的军事集结，以及黑海局势的升级都属于同一模式的一部分。这九个国家强调他们会“团结一致，进一步加强北约的威慑和防御”以确保北约的安全，“包括从波罗的海到黑海”。（这九个国家）已经提出的一项具体建议是加强北约在黑海地区的武力。秘书长斯托尔滕贝格最近指出，北约正在定期评估其部队态势。据媒体报道，北约盟军最高指挥官欧洲司令托德·D·沃尔特斯（Tod D.Wolters）建议将增强前沿存在任务扩大到保加利亚和罗马尼亚。东侧的北约成员国有时会质疑北约是否应该在俄罗斯违反“北约-俄罗斯基础文件”(NATO-Russia founding act)核心原则时，继续接受该文件的限制，虽然德国和其他西欧国家已提出继续遵守的理由。

“我们做好了准备。我们已经制定了一整套经济制裁措施，针对金融和能源部门、军民两用产品和国防。我们对任何进一步侵略的回应可能会采取有力的制裁范围扩大和形式增多。当然，我们也准备采取额外的、前所未有的措施，包括：“俄罗斯将承担的严重后果。”

2021年12月15日，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩（Ursula von der Leyen）在斯特拉斯堡向欧洲议会发表讲话。

“我们不能接受俄罗斯正在试图重建一个体系，在这个体系中，俄罗斯这样的大国拥有势力范围，他们可以控制或决定其他成员国可以做什么。[……]我们将坐下来与俄罗斯谈判，但不会就欧洲各国决定自己道路的权利做出妥协。”

延斯·斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）北约秘书长，2021年12月10日新闻发布会。

德国、法国和意大利的公众仍然比加拿大、英国和美国的公众更不愿在经济和军事上反对俄罗斯（图5.3）。评论认识担心，俄罗斯的策略将是有效的，因为“欧洲大陆的政治精英和知识分子”有着“对国际事务运作的地缘政治无知，以及忽视战争与和平原因的简单和平主义”最值得注意的是，有人担心，不管俄罗斯采取何种行动，德国都会试图保留“北溪-2”项目。然而，那些仍然认为输油管道首先是一个经济项目的人正面临越来越大的压力，因为德国和国外的评论家相信，它应该被用作与俄罗斯对抗的筹码。此外，根据7月与美国就管道达成的妥协，德国承诺，如果“俄罗斯试图将能源用作武器或对乌克兰采取进一步的侵略行动”，德国将采取行动。由于俄罗斯自身的行动，克里姆林宫近年来实施的一个关键地缘经济项目（以及历届德国政府所捍卫的项目）正面临风险。

由于俄罗斯的政策，传统上不结盟的欧洲国家也对深化与北约和美国的军事合作表现出越来越大的兴趣。芬兰总统萨乌利·尼尼斯特（Sauli Niinistö）一位以外交信仰而闻名的政治家在新年致辞中呼吁“复兴赫尔辛基精神（the Helsinki spirit）”，重申“芬兰的回旋余地和选择自由，包括军事结盟和申请北约成员资格的可能性。”自2014年以来，虽然瑞典回避成为北约实际成员的问题，但是还升级了国防政策，对俄罗斯采取了更强硬的立场，并深化了与北约的合作。

由于俄罗斯修改安全秩序的提议直接针对欧盟的一些成员国，欧盟需要在目前有关欧洲安全秩序的辩论中发挥关键作用。此外，欧盟还拥有许多很多可用的工具来威慑俄罗斯，并帮助欧洲国家增强其弹性。一方面，根据欧盟委员会主席乌苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）和其他领导人的说法，欧盟委员会已经开始制定进一步制裁的计划，其中制裁规模（欧盟成员国一再延长现有制裁）远超现存规模将让许多人感到意外。另一方面，新的战略指南针包括军事和民生两个因素，并“建议提高情报能力，升级打击混合攻击和网络攻击以及外国虚假信息和干扰的配套设施”——尤其是对俄罗斯。

总而言之，那些传统上担心俄罗斯动机的北约成员国现在将俄罗斯视为一个日益增长的威胁，那些真正希望与俄罗斯建立具有建设性关系的人对克里姆林宫的行为越来越失望，甚至连不与北约结盟的国家也在寻求与北约和美国建立更密切的关系。最重要的是，自从俄罗斯在2021年底威胁乌克兰以来，美国拜登政府以及法国、德国和英国都非常小心地协调和行动，传递这样一个信息，即如果克里姆林宫继续侵略乌克兰，他们准备“让俄罗斯承担巨大的后果和沉重代价”。如果俄罗斯继续升级局势，北约和欧盟都在准备采取额外措施。换句话说，克里姆林宫的政策似乎慢慢带来了它表面上最担心的东西：新的军事能力以及欧洲和北美民主国家之间合作的强化。

图表5.3

2021年11月，公民对本国应对俄罗斯的偏好，表示本国应反对俄罗斯的比例减去本国应与俄罗斯合作的比例，百分比。

“您认为您的国家应该如何应对作为军事和经济强国的俄罗斯？”

在未来面临考验的双轨经验？

但现在可以做些什么来防止军事升级呢？一些分析人士认为，美国及其欧洲盟友可以采取更多措施来缓和局势，并应做好妥协的准备。在一篇备受争议的文章中，政治学家塞缪尔·查拉普（Samuel Charap）呼吁美国政府利用其对乌克兰的影响力，推动单方面执行明斯克协议，以测试俄罗斯妥协和缓和的意愿，“如果不推动明斯克协议，当前威胁莫斯科和支持乌克兰的政策可能不足以阻止战争。”同样，一群德国分析人士和前官员也呼吁重新调整西方的做法，以打破他们所说的“升级螺旋”。他们没有加强制裁和威慑，而是呼吁召开一次高级别会议，目标是在没有任何先决条件的情况下“重振欧洲安全架构”，暂停额外的部队部署，重振北约——俄罗斯理事会，并提出经济合作。

“俄罗斯已经表示——并就此发表了一些文件——它有不满、要求和担忧。美国和我们所有的欧洲伙伴也是如此。所有这些都将摆在桌面上。如果我们能在外交上取得进展，那就更好了。”

美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）在2021年12月21日新闻发布会上发表讲话。

其他人认为，这样的战略只会助长俄罗斯的升级威胁行为。从他们的角度看，西方需要明确指出，最后通牒和武力威胁是不可接受的。像图马斯亨德里克·伊尔维斯（Toomas Hendrik）和大卫·克莱默（David Kramer）这样的评论家认为，西方对俄罗斯政策的没有受到太多对抗思维的影响；相反，“近期历史上充斥因为不能充分地反击俄国侵略性行为而助长了俄罗斯危险行径的例子。”

不幸的是，双方在这场辩论中都有一个观点：“以前的危机一再表明，如果什么都不做，普京就会升级威胁——但如果给得太多，他也会升级威胁。”因此，北约不妨吸取其历史教训，重新调整其久经考验的“双轨方针”，该方针最初出现于哈梅尔报告，而后用做处理与俄罗斯关系中各种危机。它结合了一项军事实力政策——“尽可能多的防御和威慑”，以及一项追求外交途径的明确承诺——“尽可能多的外交和对话”。从本质上讲，这一思想为拜登政府在过去几周所推行的“双轨方针”提供了依据。在这一框架中提出的工具、谈判形式和建议的确切组合必须不断调整。

当前的挑战是阻止使用武力并启动外交进程，在找到俄罗斯和西方都可以接受的解决方案的同时又不侵犯独立国家的主权。说得委婉一点，这不是一件容易的事。毕竟，如果将俄罗斯的提议和俄罗斯的愿望清单与北约对俄罗斯的期望相比较，这两种愿景显然在很大程度上相互排斥。俄罗斯的提议表明，欧洲安全秩序将发生根本性的逆转。考虑到俄罗斯提出的最高要求，以及北约遵守《赫尔辛基最后文件》和《巴黎和约》的基本原则而达成的压倒性共识，俄罗斯是否有意进行真正的外交努力尚不清楚。西方领导人已经明确表示，他们不打算谈论俄罗斯提案中的不成功因素，包括引入“势力范围”——根据国务卿安东尼·布林肯的说法，这一概念“应该被扔进历史的垃圾桶”。但如果这正是俄罗斯想要的，并被视为唯一可接受的结果，那么就没有多少达成协议的空间。然而，如果还有机会的话，必须尝试外交途径。随着这份报告印发，希望越来越渺茫。