编者按

《美国观察》是在中华美国学会青年分会支持之下，由清华大学战略与安全研究中心战略青年（CISS Youth）推出的专注于观察美国的栏目，既有围绕美国问题的基础研究也有针对美国问题的深度思考。投稿要求和联系方式详见：《美国观察》长期征稿启事。

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本文是《美国观察》栏目推出的第91篇文章，聚焦美国地方政府出台限制中国购买土地法案的基本情况及主要特征，分析其背后的深层原因。

陈泽萍，太和智库研究助理、日本立命馆大学国际关系专业硕士研究生

2023年10月17日，美国阿肯色州政府以先正达公司（Syngenta）为中资企业为由，下令其在两年内出售在该州拥有的160英亩（65公顷）土地。此举使该州成为全美第一个强迫中国公司出售土地的州，并标志着美地方政府在限制中国购买土地方面由立法向执法层面延展。[1] 该州的行动使近年来被美国政客和媒体热炒的所谓“中国购买土地威胁国家安全”问题上升到一个新高度，成为进一步恶化美国民众对华负面认知、影响中美地方和民间交流的重要因素。全面梳理美国地方政府推出相关法案的基本情况，分析其特征及背后影响因素，对于我方有效应对具有重要意义。

近年来美地方政府推出限制中国购买土地法案的基本情况

美国在限制中国人或亚裔族群购买土地法案方面有着悠久历史。1913年5月，加利福尼亚州颁布《外国人土地法》，禁止亚洲移民拥有土地。此后，美国又有亚利桑那州、阿肯色州、佛罗里达州、爱达荷州等14个州陆续通过歧视性法律，限制亚洲人在美拥有土地的权利。这些法律中的大多数一直到20世纪50年代才被废除，甚至有些持续到21世纪，比如堪萨斯州和新墨西哥州直到2002年和2006年才分别废除了这些规定。[2]

除了专项法案外，有些州的宪法也有相关内容，如俄勒冈州1859年的宪法明确规定，禁止“中国人”拥有财产。1879年，加利福尼亚州重新制定宪法时，将可拥有土地所有权的群体限制为“白人或非洲裔”。这一内容与1870年修改的《外国人入籍法》如出一辙，该法在当时为美国联邦法律，将入籍美国的资格从白人扩大到非洲裔，这意味着如果申请人既不是白人，也不是非洲裔，他们就没有资格入籍。[3]

但仅仅过了不到一百年时间，历史再次重演，美地方政府又开始关注中国人购买土地问题。2015年，曾在解放军服役的中国富豪孙广信在德克萨斯州一个空军基地附近先后购买13万英亩土地建设风电场，因有人担忧其在用于发电的涡轮机上安装“间谍”装置，当地官员和媒体做出强烈反应，进而引发其他州及联邦机构对中国人购买土地问题的关注。美国全国公共广播电台（NPR）以“中国在美国拥有38万英亩（约合15万公顷）土地”为题炒作中国企业购买土地问题。长期呼吁限制外国人购买美国耕地的农户利益倡导团体“家庭农场行动”（Family Farm Action）总裁、前密苏里州副州长马克斯韦尔（Joe Maxwell）表示，外国人或外国实体往往以高于市场价值的价格购买农场，从而推高土地价格，使得下一代美国农民难以购得土地。美农业部2018年一份调查报告显示，自2009年以来，中国在海外的农业投资增长10倍以上，至2020年初，中国业主在美购买农业用地约19.2万英亩，价值18.58亿美元。

拜登执政以来，尤其是2023年1月第118届国会正式运转后，美各州限制与中国企业（个人）购买土地等问题的反华法案激增。综合各州政府官方网站和“legiscan”平台数据统计，2022年10月至2023年8月底，以德克萨斯州、密西西比州、密歇根州、佛罗里达州为代表的34个州议会共提出88项有关限制中国公司（个人）购买军事基地附近或全州的农田或房产法案，其中15项法案已通过州议会审议后经州长签署成为法律，[4] 其中就包括阿肯色州。

美地方政府限制中国公司（个人）购买土地法案的特征

（一）法案提出的频率密集、时间集中

据美国《华盛顿邮报》（Washington Post）2023年8月21日报道，美国地方政府对外国购买农田采取限制措施最早始于2019年，但2021年—2022年各州总共提出的相关法案不到30项，其中仅有两项成为法律。[5] 然而，自2022年美国会中期选举前后，美国地方政府推出的有关此类法案迅速增加。据“legiscan”平台数据显示，从2022年10月开始，美部分州议会提出限制中国公司（个人）购买土地法案，但2023年1月至3月的数量最为突出（见图1）。这与美联邦层面的反华行动有重要关系。2023年1月美新一届国会正式运转，众议院专门成立“美中战略竞争特别委员会”，其中限制中国公司（个人）购买土地是其关注的重要议题之一。

图1：近期美地方政府提出限制中国公司（个人）购买土地法案数量变化情况[6]

（二）法案绝大多数来自共和党主政的传统红州

从提案来源和数量看，德克萨斯州、密西西比州、密苏里州的数量最多，3个州的提案数量占总数的27%。德克萨斯州和密西西比州从里根时代到特朗普政府时期一直是传统红州。密苏里州的政治色彩从21世纪开始由蓝变红，两次总统选举都站在民主党对立面，此后该州选举人票也都投给了共和党。在提出法案的34个州里，超过半数为传统红州或泛红州。此次迫使中企出售土地的阿肯色州也是红州，其州长桑德斯曾担任特朗普的新闻秘书。在数量众多的提案人中，共和党议员的数量远远超过民主党，民主党议员只有10人。2022年10月5日至2023年8月31日，美国有34个州政府共提出88项限制用地法案（见图2），其中13个州政府共有15项法案通过成为法律[7]，主要提案人全部来自共和党。

图2：美国地方州政府提出的限制中国公司（个人）购买土地法案数量统计

（三）提案议员或签署法案的州长多有军事背景

2023年3月，佛罗里达州SB264法案[8]通过议会审议，经州长德桑蒂斯签署后成为法律。德桑蒂斯曾在美海军服役，其对华立场强硬，把中国定位为“敌意国家”。SB264法案提案人共和党参议员科林斯（Jay Collins）1995年至2018年在美国陆军服役，曾被派往阿富汗、伊拉克参战。印第安纳州SB0477法案提案人共和党参议员加滕（Chris Garten）曾在美海军陆战队预备役服役14年。蒙大拿州SB203法案的主要提案人共和党参议员博格纳（Kenneth Bogner）曾在美海军陆战队担任战斗工程师。弗吉尼亚州SB1438法案提案人共和党参议员斯图尔特（Richard.H.Stuart）也曾在美海军陆战队服役多年。

基于上述特征看，限制中国企业（个人）购买土地法案本质上是美国政客特别是共和党政客显示“政治正确”、推进党争、捞取政治利益的工具。而伴随2024年大选竞争日趋激烈，共和党会在包括此问题在内的诸多反华议题上采取进一步行动，此次阿肯色州的行动就是代表。

美地方政府出台限制中国购买土地法案的原因

（一）蓄意炒作“中国威胁论”，将经贸投资问题政治化

中企购买美国土地本身是一件对双方利好的事，民众能获得更多就业岗位，促进当地经济发展和社会稳定，周边物流、货运及其他服务产业也会被带动。但由于对华强硬在美国已成为一种“政治正确”，美国政客在“政治正确”的驱使下，泛化“国家安全”概念已成为“潮流”。在此背景下，美部分地方政客抹黑中国购买土地“威胁”国家安全，其借口主要包括以下四点：

一是中国“窃取”美国农业技术对美国家安全构成“威胁”。《华尔街日报》以“美国议员寻求加强审查中国等外国买家购买农田交易”为题炒作多名中国公民承认与人串谋“窃取”美国农业技术，包括农业企业孟山都公司（Monsanto）的商业机密和美国农田中的高科技玉米种子。阿肯色州州长桑德斯（Sarah Huckabee Sanders）也表示，中国国有企业“把种子技术带回国，窃取了美研究成果，显然威胁到美国家安全”。[9]

二是对军事基地等敏感地点构成“威胁”。佛罗里达州于5月8日签署的法律禁止有关外国的公民在任何“军事设施或关键基础设施”10英里范围内购买土地。北达科他州大福克斯市（Grand Forks）市长今年叫停了当地由中国企业阜丰集团投资的玉米加工厂项目，由于该项目靠近当地的一个空军基地，被认为对“美国国家安全构成威胁”。

三是对美国食品供应链的安全构成“威胁”。阿肯色大学美国国家农业法律中心（NALC）律师米卡·布朗（Micah Brown）称，这种对外资拥有美国农业用地的担忧一直存在，最早可以追溯到独立战争时期。推动此类法案的议员们认为，为了保护美国粮食供应安全、防止粮食短缺，这些法案是必要的。[10]

四是农田所有权对年轻农民构成“威胁”。美国部分人担心，如果外国公司购买土地后抬高价格，年轻农民就无法负担得起土地。美国联邦参议员查克·格拉斯利（Chuck Grassley）在1月份发布在其网站上的一份声明中阐述他对农田所有权的担忧。他认为，美国国内年轻农民不应被挤出市场，也不应与由美国纳税人补贴的外国投资者竞争，尤其是那些由中国等支持的投资者。他还表示，外国人购买美国农田使新农民购买耕地变得更加困难。[11]

（二）右翼民粹主义思潮泛起导致反华情绪高涨

近几年，美国内经济社会危机日益严重，一些政客将危机归咎于中国的崛起。此外，在新冠肺炎疫情期间，美国新闻媒体、官员，以及时任美国总统特朗普反复发表种族主义言论，毒化美国社会氛围，导致亚裔美国人被视为“病毒”。

在此背景下，美国对中国人的仇恨情绪逐渐上升，导致右翼民粹主义泛起。美国右翼民粹主义的政治基础是白人工薪阶层和中产阶级选民中被全球化和美国经济转型抛弃的群体，他们反对自由贸易和跨国公司。[12] 而中企购买美国土地成为美地方政府，尤其是共和党人提出限制土地法案的“沃土”和动力，他们借机肆意制造“红色恐慌”以引导社会舆论、推进其政治议程谋取政治利益。

拜登执政后，制造并传播“民主对抗威权”虚假叙事，进一步撕裂中美关系，使美民众的对华认知更为负面。尽管大多数限制土地法案最终未能通过，但其按程序进行听证、讨论及媒体持续报道的过程将进一步加剧民众的反华情绪。[13]

（三）两党斗争极化深刻影响地方政府的对华态度

近年来，美国内政治极化日益严重，民意深度分裂，而与此同时，中国被美认定为最重要的竞争对手，对华强硬成为“政治正确”，“麦卡锡主义”大有死灰复燃之势。这导致从联邦到地方，两党政客竞相比拼对华强硬，特别是随着2024年大选到来，两党都利用“中国议题”相互攻击，获取政治利益动机更加强烈。

而被“特朗普主义”绑架的共和党作为“在野党”，基于反华立场和反对民主党的需求，在反华方面更为激进。这不仅使共和党执政的地方政府对华更强硬，同时也令一些在对华持中立或相对友好态度的地方政府被迫改变态度。比如，中国阜丰集团在北达科他州大福克斯市投资的农业项目原本被视为有助于振兴当地经济，但因距离空军基地较近，北达科他州州长迫于政治压力，不得不改变起初的力挺态度，最终该项目被迫关停。[14]

（四）联邦层面持续反华，刺激地方鹰派人士的政治野心

2022年11月美国中期选举后，两党一大批年轻议员进入国会。为显示存在感并提升自身在国会中的政治地位，他们将反华作为积累政治资本的工具，进而成为反华“主力军”，并将国会变成反华“主阵地”，从成立反华机构到推出反华法案，做出许多前所未有的极端式行动。

而在限制中国购买美国土地上，美国国会也出现了类似提案。如2022年10月，美国众议院监督与改革委员会主席、共和党人詹姆斯·科默（James Comer）、农业委员会主席、共和党人格伦·汤普森（Glenn Thompson）和另外100多名议员联合致函美国政府问责办公室总审计长吉恩·多达罗（Gene Dodaro），要求当局审查外国对美国农田的投资，及其对国家安全、贸易和粮食安全的影响。科默表示，中国对美国农田的所有权对美国的粮食安全和国家安全构成“威胁”。[15]

美联邦层面对华购买土地态度“毒化”了地方政府对华认知，使许多地方政府的政客，特别是“红州”政客看到“政治商机”，利用该议题来争取更多选民的支持。如佛罗里达州州长德桑蒂斯在签署限制中国公民在该州拥有或购买土地、房屋等不动产的法案后，就向联邦选举委员会递交文书，宣布参加竞选下一届美国总统。

附件：

美地方政府通过的限制中国公司（个人）购买土地的法律

（2022年10月—2023年4月）

编：闫咏琪

审：孙成昊

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

参考文献

[1]Tom Polansek, (2023, October 18). Arkansas orders Chinese-owned seed producer Syngenta to sell US farmland. Reuters.

https://www.reuters.com/business/arkansas-orders-chinese-owned-seed-producer-syngenta-sell-us-farmland-2023-10-17/

[2]美国于1989年成立的非营利组织“Equal Justice Initiative”官方网站

https://eji.org/

[3]Lyon, Cherstin M. “Alien land laws” Densho Encyclopedia. 08 October 2020.

https://encyclopedia.densho.org/Alien_land_laws/

[4]通过审议成为法律的15项法案具体见附件。

[5]Kimberly Kindy. (2023, August 21). State lawmakers move to ban Chinese land ownership. The Washington Post.

https://www.washingtonpost.com/politics/2023/08/21/state-laws-chinese-land-ownership-military-bases/

[6]数据来源“legiscan”平台官方网站

https://legiscan.com/US/legislation

[7]具体见附件。

[8]关于该法案的主要内容见附件。

[9]Aleks Phillips, (2023, October 18). China Forced to Give Up Land Owned in US, Newsweek.

https://www.newsweek.com/china-land-arkansas-sarah-huckabee-sanders-1835652

[10]Monica Potts, (2023, February 16). Why So Many States Want to Ban China From Owning Farmland, FiveThirtyEight.

https://fivethirtyeight.com/features/why-so-many-states-want-to-ban-china-from-owning-farmland/

[11]“美国农田的外国人所有权”（Q&A: Foreign Ownership Of U.S. Farmland），美国联邦参议员查克·格拉斯利（Chuck Grassley）官方网站，2023年1月13日。

https://www.grassley.senate.gov/news/news-releases/01/13/2023/qanda-foreign-ownership-of-us-farmland

[12]张永红：《美国新一轮所谓“中国威胁论”：特点、根源与应对》，《人民论坛·学术前沿》，2022年2月上。

[13]安刚：《警惕美国国会对中美关系的颠覆性破坏作用》，公众号“清华大学战略与安全研究中心”，2023年4月5日。

[14]Kristina Peterson, (2023, January 31). North Dakota Turns Against Chinese Corn Mill Project. Wall Street Journal.

https://www.wsj.com/articles/north-dakota-turns-against-chinese-corn-mill-project-11675208069

[15]“科默和汤普森致美国政府问责办公室关于外国对美国农田投资的信函”（Comer & Thompson Lead Letter to GAO Regarding Foreign Investments in U.S. Farmland），众议院监督与改革委员会官方网站。

https://oversight.house.gov/release/comer-thompson-lead-letter-to-gao-regarding-foreign-investments-in-u-s-farmlan/